如何落實“全額保障性收購”

從可再生能源發(fā)電當(dāng)前的發(fā)展形勢來看，可再生能源電力進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，已從過去技術(shù)裝備能力方面的約束，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龊腕w制方面的制約。國家在2009年年底對《可再生能源法》進(jìn)行了修正，提出“國務(wù)院能源主管部門會同國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國務(wù)院財政部門，按照全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，確定在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重，制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額收購可再生能源發(fā)電的具體辦法”。

但目前風(fēng)電的發(fā)展形勢表明，通過一致認(rèn)可的方式在實際中落實“全額保障性收購”存在著明顯的難度。為此，國務(wù)院在2010年發(fā)布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》中，指出將“推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，深化重點領(lǐng)域改革”，并提出要“實施新能源配額制，落實新能源發(fā)電全額保障性收購制度”，并將實施配額制作為促進(jìn)新能源發(fā)展的重大體制機(jī)制創(chuàng)新手段。

從中國現(xiàn)有的可再生能源發(fā)展政策環(huán)境來看，雖然中國已經(jīng)基本確立鼓勵可再生能源發(fā)電的政策框架，但包括上網(wǎng)電價、財稅優(yōu)惠、費用分?jǐn)偟日撸饕塾谥С挚稍偕茉丛O(shè)備制造企業(yè)及可再生能源項目開發(fā)企業(yè)等對象。從開始對制造業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的擔(dān)憂及風(fēng)電連續(xù)多年翻番發(fā)展的形勢看，已達(dá)到了政策最初的設(shè)計目的。但推進(jìn)過程中仍然有兩個瓶頸：

第一，當(dāng)前的市場環(huán)境下缺乏政府對電網(wǎng)企業(yè)利益訴求的響應(yīng)機(jī)制。當(dāng)前政策體系除對專門為發(fā)展風(fēng)電等可再生能源上網(wǎng)而發(fā)生的輸變電投資和運行維護(hù)費用有補(bǔ)貼外，對電力系統(tǒng)因發(fā)展可再生能源而增加的系統(tǒng)管理和運行成本，沒有建立相應(yīng)的成本核算及補(bǔ)償機(jī)制，事實上在當(dāng)前輸配沒有分離、電力交易沒有放開的情況下，也無法做到應(yīng)有的核算和補(bǔ)償。因而，對電網(wǎng)企業(yè)發(fā)展可再生能源而言，更多的是強(qiáng)調(diào)電網(wǎng)企業(yè)的社會責(zé)任。隨著可再生能源規(guī)模越來越大，電網(wǎng)公司的利益訴求沒有獲得市場響應(yīng)，電力系統(tǒng)內(nèi)各類不同的資源因可再生能源發(fā)電數(shù)量的增加而帶來的利益沖突，可再生能源上網(wǎng)難的問題越積累越突出。

第二，是國家沒有明確地方政府發(fā)展可再生能源的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)前，很多“三北”(東北、華北和西北)資源豐富地區(qū)都把發(fā)展可再生能源作為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，在沒有落實市場消納歸屬的前提下，提出了過高、過快的發(fā)展目標(biāo)，部分接網(wǎng)費用標(biāo)準(zhǔn)按線路長度制定：50km以內(nèi)為1分/kWh，50-100km為2分/kWh，100km及以上為3分/kWh。地區(qū)無視發(fā)展節(jié)奏，提前透支了本地的發(fā)展?jié)摿?，加劇了風(fēng)電并網(wǎng)和消納困難的局面。對很多東中部電力負(fù)荷集中、消納市場空間大的地區(qū)，卻沒有讓本地區(qū)電力消費市場為風(fēng)電等可再生能源電力提供統(tǒng)籌消納服務(wù)的制度安排。

第三，缺乏合理的電網(wǎng)調(diào)度機(jī)制。事實上，從風(fēng)電等可再生能源大規(guī)模發(fā)展的前景來看，對既有電力市場形成最大沖擊的對象無疑就是火電。但無論對于可再生能源資源豐富還是不豐富的地區(qū)，按照當(dāng)前的市場運行規(guī)則，在沒有強(qiáng)制性要求的前提下，火電企業(yè)的發(fā)電計劃指標(biāo)都不可能為可再生能源電力做出實質(zhì)性的讓步，這直接導(dǎo)致了“全額保障性收購”實現(xiàn)起來難度極大。

從當(dāng)前風(fēng)電為代表的可再生能源發(fā)電面臨的主要矛盾來看，解決風(fēng)電上網(wǎng)和消納困難是主要的目標(biāo)。在這種情況下，有必要通過配額制的建立，將發(fā)輸用有機(jī)結(jié)合在一起，其方式是通過對可再生能源電力消費主體、可再生能源電力輸配主體和可再生能源電力生產(chǎn)主體提出可量化考核的強(qiáng)制性數(shù)量要求，從而達(dá)到落實“全額保障性收購”的目的。

地方政府作為“電力消費主體”的可考核代表，承擔(dān)完成一定比例的配額要求，電網(wǎng)公司作為可再生能源輸配的主體，是地方政府配額指標(biāo)的實施責(zé)任主體。雖然當(dāng)前的固定電價政策已確保了可再生能源電力生產(chǎn)具有一定的吸引力，但從確保配額應(yīng)具有一定的數(shù)量保障的角度出發(fā)，需要對一定規(guī)模的火電企業(yè)，按照承擔(dān)一定社會責(zé)任的原則出發(fā)，提出一定比例的配額要求。

目前國家已經(jīng)在制定單位GDP能耗降低目標(biāo)的同時，提出要實施“合理控制能源消費總量”，將能源發(fā)展模式從“敞口供應(yīng)”，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;天花板”限制供應(yīng)的新興模式，能源發(fā)展約束性指標(biāo)，也從“強(qiáng)度”的單控，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;強(qiáng)度”和“總量”的雙控模式。其中，在合理控制能源消費總量的總體思路中，其核心是控制以煤炭為主的化石能源消費，因而，宜將可再生能源從“合理控制能源消費”中的控制對象中剔除，從而將發(fā)展并消費可再生能源作為一項鼓勵地方政府本地消納可再生能源的動力。只有解決了發(fā)展的動力，才能充分挖掘各方面的潛力，切實落實“全額保障性消納”目標(biāo)得到實現(xiàn)。

如何應(yīng)對棄風(fēng)

2011年出現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)常性限電“棄風(fēng)”，特別是在中國東北、西北地區(qū)，風(fēng)電被大規(guī)模限電“棄風(fēng)”現(xiàn)象更加頻繁和常態(tài)化，限電“棄風(fēng)”無須作任何說明，甚至更加隨意。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國2011年全年限電“棄風(fēng)”量超過69100億kWh，相當(dāng)于損耗330萬t標(biāo)準(zhǔn)煤或向大氣排放1000萬t二氧化碳。2011年風(fēng)電設(shè)備利用小時數(shù)大幅下降。全國并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)的機(jī)組利用小時數(shù)從2010年的2047h下降到2011年的1903h，減少了144h，減少比例為7%(當(dāng)年火電同比上升263h)。參與電網(wǎng)調(diào)峰和被限電“棄風(fēng)”是重要原因。風(fēng)電企業(yè)因為限電“棄風(fēng)”損失(不包括碳交易收入)可達(dá)50億元以上，約占風(fēng)電行業(yè)盈利水平的50%。

2009年以來，由于風(fēng)電大省(自治區(qū))本地風(fēng)電消納能力不足，外送通道不暢，伴隨著風(fēng)電開發(fā)規(guī)模的快速擴(kuò)大，風(fēng)電窩電的波及范圍和嚴(yán)重程度也隨之加大。

從2011年情況看，內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、甘肅等風(fēng)電大省(自治區(qū))的限電比例均接近或者超過了20%。此外，這些限電“棄風(fēng)”嚴(yán)重地區(qū)風(fēng)電的電量比例，即便是局部地區(qū)與國外相比，依然相對較低。丹麥、德國和西班牙全國風(fēng)電裝機(jī)容量的比例分別達(dá)到40%、15%和20%，電量則分別占到了22%、10%和18%。反觀中國“棄風(fēng)”嚴(yán)重的地區(qū)，除了內(nèi)蒙古裝機(jī)容量比例超過20%之外，其余地區(qū)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到上述水平。例如，2011年吉林省風(fēng)電發(fā)電量占本省全社會用電量的比例為6.32%，黑龍江的比例為5.57%，甘肅的比例為7.68%。如果放大到區(qū)域，則西北電網(wǎng)[陜、甘、青、寧、新五省(自治區(qū))]2011年風(fēng)電總發(fā)電量是112.11億kWh，占西北五省(自治區(qū))2011年全社會總用電量的2.8%。東北地區(qū)[含內(nèi)蒙古東部四盟(市)]2011年風(fēng)電發(fā)電量約226kWh，占全社會用電量的6.5%。華北地區(qū)[北京、天津、山西、河北、內(nèi)蒙古五省(市、自治區(qū))]2011年風(fēng)電電量為332.33億kWh，占全社會用電量的4.15%。這樣的情況下限電“棄風(fēng)”這么嚴(yán)重，真正的原因無人揭示，不能不引起疑問。這些情況需要電網(wǎng)企業(yè)做出合理解釋，包括這些限電“棄風(fēng)”現(xiàn)象是否必須，不這樣做是否真正影響到電網(wǎng)安全，同時也需要電力監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)管。

接納風(fēng)電和所有可再生能源的電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)繼續(xù)滯后，主要矛盾這兩年不斷加劇，沒有得到緩解。由于電網(wǎng)不能適應(yīng)且沒有及時改造，為應(yīng)對電網(wǎng)對可能的不安全的擔(dān)憂，不得不進(jìn)行大量低電壓穿越改造并高標(biāo)準(zhǔn)加裝無功補(bǔ)償裝置，為此所投入的花費或許數(shù)以百億元計。更糟糕的是，2012年將有更大規(guī)模的風(fēng)電裝機(jī)不能聯(lián)網(wǎng)，有更多的風(fēng)能將被丟棄，中國風(fēng)電效益還將會大幅下滑，這是可以預(yù)見的。

風(fēng)電當(dāng)?shù)叵{也是一個重要問題。發(fā)展缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)劃簡單單調(diào)、規(guī)劃目標(biāo)和各目標(biāo)的發(fā)展進(jìn)度缺乏科學(xué)合理的銜接和協(xié)調(diào)。電網(wǎng)風(fēng)電送出通道、調(diào)峰電源如燃?xì)怆姀S建設(shè)、電源沖突如燃煤電廠被限出力的出路、儲能性電源如抽水蓄能電站建設(shè)以及系統(tǒng)對風(fēng)電消納和消費的安排與相關(guān)設(shè)施的建設(shè)等，規(guī)劃中沒有充分的設(shè)計。分布式發(fā)展問題，在原來的規(guī)劃里也沒有很好的反映。

風(fēng)電送出和消納不暢問題難以緩解，其中更深層次的原因：一是認(rèn)識問題：要不要大力發(fā)展風(fēng)能等可再生能源，不同的利益集團(tuán)有不同的認(rèn)識，尚未達(dá)成一致;二是體制問題：缺乏監(jiān)管的壟斷企業(yè)在利益未明確前，往往會回避、不顧甚至排斥其社會責(zé)任;三是利益問題：新的產(chǎn)業(yè)打破了舊的利益平衡關(guān)系，在新的利益平衡關(guān)系尚未建立和完善之前，各方有得有失，這是三個問題的核心。

(摘自《中國風(fēng)電發(fā)展報告2012》，傅玥雯/摘編)