我國投資體制改革在各項改革中屬于比較滯后的一個領域。這是由投資在經濟中的地位作用及其在市場經濟中的特點確定的。投資體制改革的關鍵在于能否把投資決策權交給企業(yè)，進而讓市場來調節(jié)企業(yè)的投資活動。目前這一問題的答案明顯是否定的，原因涉及多方面，以央企為例，其投資運用的是國有資產，且投資活動決策的正確與否與法定代表人的進退無關。

如此一來，企業(yè)對市場供需不承擔義務，電信、電力電網、鐵路等網絡型產業(yè)如放開投資，將導致嚴重的重復建設。所以我國投資項目歷來強調審批，審批權也在中央和地方間來回讓渡，但這都改變不了政府配置資源這一基礎，而這也是導致資源配置低效的根本原因。改革就是要發(fā)揮市場在配置資源的基礎性作用，下面筆者羅列幾種模式，以供思考。

發(fā)達國家政府嚴控非經營性投資

發(fā)達的市場經濟國家，投資項目分為兩大類：一類是政府投資項目，一類是私人投資項目或非政府投資項目。其中政府投資項目又分為經營性投資項目和非經營性投資項目。對私人投資項目，政府主要是進行規(guī)劃、安全、技術標準、建設程序、環(huán)保、消防等方面的控制，只要不違法一般不加干預；對于政府經營性投資項目，由于在營運后有盈利保障，一般也按照私人工程的方式操作；而對于非經營性投資項目則嚴格管理，政府對其造價、招投標的細節(jié)、質量工期都會提出要求，在管理上可以直接管理，也可以監(jiān)理公司全面管理。

有意思的是，美國電力投資項目有的由聯(lián)邦政府審批，有的由州政府審批。例如，2011年2月，美國能源部批準在俄勒岡州建設2.3萬千瓦熱發(fā)電項目，而美國蒙大拿州批準的一風力發(fā)電項目，裝機容量為7.9萬千瓦。

關于投資的價格機制，發(fā)達國家也按項目分為政府投資和非政府投資兩種方法管理。對政府投資項目，政府從定額到具體造價都會提出管理規(guī)定，除特殊要求可以進行邀請投標、議標外，其他所有政府項目都須公開招標。政府進行造價、工期、質量三者一體的綜合管理，關注的是項目的社會效果。

我國放開投資審批的試驗

電力系統(tǒng)工作者對電力項目的審批歷來存有諸多意見，關于改革的爭論集中在是否應改變目前實行的一對一的申報批準方式，改為通過招標競選項目業(yè)主。

在不斷的討論中，國家發(fā)改委于2005年決定浙江烏沙山電廠采用招標方式選取項目法人，并將其作為我國電力行業(yè)放開審批的“試驗”。投標者使出了渾身解數(shù)，可競標者大都是央企，他們的投標策略幾乎都是為了中標可以不顧項目經濟性，最后大唐發(fā)電集團以極低價中標，業(yè)內人士笑稱其為“假招標”。事實上，大唐中標后也自知難以以極低造價完成任務，通過協(xié)商還是調整了項目概算。

這次招標開創(chuàng)了一種新的項目和項目法人市場準入的途徑，還是具有積極意義的，其不成功的原因不在于招標方式本身，而是因為參與競爭者是同一資本持有者的投資企業(yè)，資本間未能形成競爭關系，歸根究底，市場體系還未形成完善。

幾年后，因開發(fā)內蒙古東兩市兩盟電力以配合直流輸電工程，內蒙古需要建設裝機共360萬千瓦的三個電廠。國家能源局決定再次進行招標決定項目法人的試驗。為了搞好試驗，國家能源局事先召開座談會聽取各方意見。不久招標如約開幕，這次招標“幕前活動”和“幕后活動”都很頻繁，標書的競爭退居次要地位，“幕后活動”成了主角。最后，最早開展前期工作的北方聯(lián)合公司名落孫山，而未做前期工作，投標前匆匆進入的某著名能源集團卻捷足先登。這次招標也不成功，問題也不在招標方式上。享受計劃單列等特權的特大央企集團，其深遠背景、領導集團強大“公關能力”都使得招標走了樣，市場經濟中的公開公平公正蕩然無存。

隨著我國電力需求飆升，電力短缺日趨嚴重，各大電力集團開始跑馬圈地。應對這樣的場面，招標屢試不爽，國家能源局另聘蹊徑：集中一批專家，采取集中封閉的方式在短時間內對各單位報上來的項目評分排序，國家能源局依次審批，如此批出了一大批項目，但是這不是方法的變革，充其量是改良而已。

三峽輸變電工程創(chuàng)新審批實踐

為什么要談談三峽輸變電工程管理？因為它是一種新型的投資項目審批方式，對投資體制改革有許多啟示。

三峽工程沒開工之前，大部分工作是由中國長江三峽開發(fā)總公司統(tǒng)一承擔的。1994年三峽工程通過了全國人大審議，當年大江截流成功，三峽工程開工。

三峽工程的工作分為三部分：電站樞紐、移民工程、輸變電工程，這將三峽工程概算明確分成三塊。為此，國務院決定成立國家電網建設總公司，負責三峽輸變電工程建設；明確先期已經成立的三峽建設委員會移民局，負責三峽移民工作。

三峽工程開工前進行了廣泛的論證，三峽電網論證是其中一部分，為此三峽建設委員會專門對三峽電網系統(tǒng)設計做了審查和批復。此批復對三峽電網系統(tǒng)總工程量、工程進度、投資總額、分項工程、主要技術政策、驗收要求等都作了明確的規(guī)定。三峽工程開工，三峽輸變電工程也隨即開工，但所有的單項工程必須按進度要求分散到各年度實施。

于是，三峽輸變電工程就創(chuàng)立了一種新型的工程管理方法。即國家(政府)審批一個工程總包，在有效的實施年份中，各分項工程的現(xiàn)有項目業(yè)主提出初步意見，報三峽建設委員會辦公室審查同意，再由業(yè)主報國家發(fā)改委列入當年計劃大本(國家發(fā)改委不再審查，直接列入)。國家對三峽輸變電工程的投資總額實行“靜態(tài)控制，動態(tài)管理”，即每個單項工程按批準的概算計靜態(tài)投資，三峽建設委員會辦公室每年核定價格調整系數(shù)，計算出動態(tài)投資，與實際投資相比較，如果工程“省錢了”可以提取其中小部分作為鼓勵資金，其余大部分作為工程結余滾存，還用于工程。

通過十幾年的實踐，電網建設公司認為這是一個好的辦法。國家政府只審查工程項目包，包內的單項工程由業(yè)主自主安排，充分發(fā)揮了業(yè)主的積極性。當然這里還有很多前置條件：例如融資、土地、環(huán)保、消防、運輸、裝備等都由業(yè)主自行解決，政府部門只解決業(yè)主解決不了的問題。