鋼鐵是支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。伴隨多年的高速增長(zhǎng)，我國(guó)鋼鐵行業(yè)技術(shù)裝備水平顯著提升，極大地滿足了下游行業(yè)發(fā)展的需要。

近些年，由于全球經(jīng)濟(jì)增速連續(xù)下滑，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不明朗，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速也出現(xiàn)放緩，對(duì)鋼材需求和鋼材價(jià)格都帶來(lái)了嚴(yán)重沖擊，而且，我國(guó)鋼鐵行業(yè)多年來(lái)積累的產(chǎn)能過(guò)剩、區(qū)域布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、資源環(huán)境污染嚴(yán)重等一系列問(wèn)題逐漸顯性化，且均未得到很好的解決，導(dǎo)致我國(guó)鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)陷入困境。其中，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題是當(dāng)前鋼鐵行業(yè)發(fā)展過(guò)程中所面臨問(wèn)題的集中表現(xiàn)，如何正確看待和分析造成鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的深層次原因，發(fā)揮財(cái)政稅收手段化解過(guò)剩問(wèn)題，關(guān)系到我國(guó)鋼鐵行業(yè)能否在未來(lái)幾年中，甚至更長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)健康發(fā)展。

我國(guó)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩現(xiàn)狀分析

建國(guó)60多年來(lái)，鋼鐵行業(yè)作為我國(guó)現(xiàn)代化國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，得到了迅速發(fā)展，取得了巨大成就。從1949年我國(guó)鋼產(chǎn)量的15.8萬(wàn)噸，到1996年首次突破一億噸大關(guān)，達(dá)到10124萬(wàn)噸，躍居世界第一位。自此，我國(guó)鋼產(chǎn)量連年增長(zhǎng)，一直保持鋼產(chǎn)量世界排名第一的位置，并占世界鋼產(chǎn)量比例逐年上升，成為全球鋼鐵業(yè)發(fā)展最主要的驅(qū)動(dòng)力。

目前，我國(guó)鋼鐵行業(yè)已能冶煉包括高溫合金、精密合金在內(nèi)的1000多個(gè)鋼種，能夠軋制和加工包括板、帶、管、型、絲等各種形狀的四萬(wàn)多個(gè)品種規(guī)格，85%的鋼材按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)，其中三分之一的產(chǎn)品實(shí)物質(zhì)量達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平。同時(shí)，鋼鐵行業(yè)也帶動(dòng)了下游行業(yè)的快速發(fā)展，為建筑、機(jī)械、汽車、家電、造船等行業(yè)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了重要的原材料保障。

然而，在經(jīng)歷了以數(shù)量擴(kuò)張為主的發(fā)展時(shí)期后，我國(guó)鋼鐵行業(yè)內(nèi)在深層次的矛盾也逐漸顯現(xiàn)，主要變現(xiàn)在：

鋼鐵總量逐年攀升，產(chǎn)能利用率周期性波動(dòng)，現(xiàn)階段產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題凸顯。在鋼鐵總產(chǎn)量不斷攀升的情況下，鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能利用率卻隨著我國(guó)鋼鐵行業(yè)發(fā)展的幾個(gè)階段表現(xiàn)出周期性波動(dòng)特征。由于政策落實(shí)與執(zhí)行的時(shí)滯性，每當(dāng)出臺(tái)調(diào)控政策后，鋼鐵產(chǎn)量增長(zhǎng)速度有所控制，但產(chǎn)量和產(chǎn)能總量卻仍持續(xù)上升，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題所反映出的鋼鐵行業(yè)自身發(fā)展中存在深層次矛盾更加顯性化。

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，鋼企產(chǎn)成品庫(kù)存上升，經(jīng)濟(jì)效益下降。產(chǎn)量、產(chǎn)能的增長(zhǎng)并不意味著企業(yè)利潤(rùn)的增長(zhǎng)，過(guò)剩的產(chǎn)能反而會(huì)直接反映在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇、企業(yè)庫(kù)存上升、利潤(rùn)下滑等指標(biāo)上。2012年，我國(guó)鋼鐵總產(chǎn)量再創(chuàng)新高，但由于過(guò)剩產(chǎn)能無(wú)法在短期內(nèi)消化，鋼鐵市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇的嚴(yán)重后果就是鋼企庫(kù)存的增加，而庫(kù)存的上升必然導(dǎo)致企業(yè)庫(kù)存占用資金增大，從而影響企業(yè)的現(xiàn)金流，引發(fā)財(cái)務(wù)費(fèi)用的上升，進(jìn)一步削弱企業(yè)的利潤(rùn)總額。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年累計(jì)虧損企業(yè)23家，同比增加15家，虧損面達(dá)28.6%，虧損額達(dá)289.2億元，同比增長(zhǎng)7.4倍。

此外，因落后產(chǎn)能而造成的資源浪費(fèi)，環(huán)境污染也成為鋼鐵行業(yè)自身發(fā)展的絆腳石。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)鋼鐵能耗占全國(guó)工業(yè)總能耗的23%，占全國(guó)總能耗的16%，其中有2.5%的資源是消耗在落后產(chǎn)能中，且噸鋼消耗的工時(shí)比發(fā)達(dá)國(guó)家高出六倍多，噸鋼綜合耗能總體呈上升趨勢(shì)。

化解鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的財(cái)稅政策建議

短期內(nèi)，運(yùn)用政府行政手段控制鋼鐵總量發(fā)展，推動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能有其必要性，但更重要的是要在長(zhǎng)期內(nèi)，解決鋼鐵行業(yè)發(fā)展的內(nèi)生問(wèn)題。發(fā)揮財(cái)稅政策的杠桿作用，有利于從根本上抑制鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩，確保鋼鐵行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，引領(lǐng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

完善財(cái)政預(yù)算管理體系，規(guī)范政府投資行為，有效控制鋼鐵總量，整合一批產(chǎn)能，提高鋼鐵行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度。一是強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制，有效控制鋼鐵規(guī)?？偭吭鲩L(zhǎng)速度。建議建立“誰(shuí)投資誰(shuí)負(fù)責(zé)”的權(quán)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)地方政府預(yù)算管理，提高財(cái)政資金使用透明度，避免盲目投資、過(guò)度投資、違規(guī)投資等行為，有效控制全國(guó)范圍內(nèi)的鋼鐵總量增長(zhǎng)速度。二是引導(dǎo)地方政府投資行為與國(guó)家產(chǎn)業(yè)總體布局相銜接，通過(guò)不斷完善《預(yù)算法》，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控力度，引導(dǎo)鋼鐵行業(yè)區(qū)域布局一盤棋，根據(jù)各地鋼鐵資源分布和特色，統(tǒng)一規(guī)劃各地鋼鐵行業(yè)發(fā)展，規(guī)范地方政府投資行為，防止重復(fù)建設(shè)所帶來(lái)的過(guò)剩產(chǎn)能。三是逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算硬約束，合理發(fā)揮政府與市場(chǎng)合力，加快提高鋼鐵行業(yè)集中度的步伐，最終實(shí)現(xiàn)提高鋼鐵行業(yè)集中度，控制產(chǎn)能總量。

創(chuàng)新財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，由政府為主導(dǎo)的單一財(cái)政支持轉(zhuǎn)為由市場(chǎng)為主導(dǎo)的綜合創(chuàng)新型財(cái)政激勵(lì)，引導(dǎo)鋼鐵企業(yè)促進(jìn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級(jí)。第一，明確財(cái)政支持重點(diǎn)，加大鋼鐵生產(chǎn)工藝更新和技術(shù)創(chuàng)新力度。通過(guò)貸款貼息、投資補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種方式對(duì)鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)新型節(jié)能設(shè)備投資，關(guān)鍵性、共性和前瞻性節(jié)能技術(shù)開(kāi)發(fā)提供財(cái)政支持，引導(dǎo)給鋼鐵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，將一部分產(chǎn)能轉(zhuǎn)為落后產(chǎn)能進(jìn)行淘汰掉。第二，強(qiáng)化財(cái)政支出方式的導(dǎo)向性作用，引導(dǎo)鋼鐵企業(yè)尋找市場(chǎng)“藍(lán)海”。以當(dāng)前戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)大發(fā)展為契機(jī)，設(shè)立有針對(duì)性的鋼鐵產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級(jí)專項(xiàng)基金，建立并完善鋼鐵產(chǎn)品的質(zhì)量認(rèn)證體系，鼓勵(lì)鋼鐵企業(yè)加大對(duì)高附加值產(chǎn)品的生產(chǎn)，走產(chǎn)品差異化路線，以滿足航空裝備業(yè)、軌道交通裝備業(yè)、智能制造裝備業(yè)、海洋工程裝備業(yè)、新能源汽車對(duì)特殊鋼材的潛在需求，消化一部分過(guò)剩產(chǎn)能。第三，設(shè)立鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資基金，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，推動(dòng)鋼鐵行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，化解過(guò)剩產(chǎn)能。由中央財(cái)政投入初始資金設(shè)立鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資基金，同時(shí)要求地方政府在地方預(yù)算中安排相應(yīng)的配套資金，鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入鋼鐵領(lǐng)域，推動(dòng)鋼鐵行業(yè)整體轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)，構(gòu)建以財(cái)政補(bǔ)貼方式為主轉(zhuǎn)為以市場(chǎng)機(jī)制為主的退出機(jī)制，為過(guò)剩產(chǎn)能退出市場(chǎng)時(shí)提供資金支持。

加快推進(jìn)資源稅改革步伐，開(kāi)征環(huán)境稅，加快淘汰落后產(chǎn)能步伐。一是擴(kuò)大資源稅征收范圍，調(diào)整計(jì)征方式，真實(shí)反映鋼鐵原材料的稀缺性。在將資源稅從價(jià)計(jì)征范圍擴(kuò)大到鐵礦石、煤炭等不可再生資源的基礎(chǔ)上，設(shè)定較高的鐵礦石等資源稅率，倒逼資源使用效率低的鋼鐵企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能或退出市場(chǎng)，也將加速鋼鐵原材料企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。通過(guò)資源稅改革，還原鋼鐵原材料市場(chǎng)價(jià)格的真實(shí)性，同時(shí)，通過(guò)規(guī)范國(guó)內(nèi)鐵礦石開(kāi)采行為，提高國(guó)內(nèi)鐵礦石開(kāi)采量，增強(qiáng)我國(guó)鋼鐵企業(yè)在國(guó)際鐵礦石市場(chǎng)的談判力。二是加快開(kāi)征環(huán)境稅步伐，以環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)淘汰落后產(chǎn)能的工作。盡快開(kāi)征環(huán)境稅，建立鋼鐵產(chǎn)能綠色認(rèn)證體系，將環(huán)境污染嚴(yán)重的鋼鐵低端產(chǎn)品納入征稅范圍，從根本上將落后產(chǎn)能所造成的環(huán)境污染外部成本轉(zhuǎn)為鋼鐵企業(yè)自身承擔(dān)。以噸鋼排放二氧化硫和固體廢棄物排放量為依據(jù)，確定環(huán)境稅的稅率與等級(jí)，同時(shí)，明確環(huán)境稅征稅主體，調(diào)動(dòng)地方政府淘汰地方鋼鐵落后產(chǎn)能的積極性。通過(guò)環(huán)境稅的開(kāi)征，迫使鋼鐵企業(yè)朝低碳的“綠色鋼鐵”方向發(fā)展，加快淘汰消耗大、效率低、污染嚴(yán)重的工業(yè)裝備和落后的生產(chǎn)能力。