12月23日至28日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議將在北京舉行。《環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》)沒(méi)有被列入此次會(huì)議的審議范圍。

根據(jù)慣例，明年2月底的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議主要為3月的兩會(huì)做準(zhǔn)備，不會(huì)審議法律議案。這意味著對(duì)《環(huán)保法》修訂的審議，最早要在明年4月份舉行的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上審議。環(huán)保部一位官員也向記者證實(shí)，將在明年4月的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上繼續(xù)審議，他還表示，將按照三審后的版本進(jìn)行第四次審議。

在本次送審的草案中，包含了環(huán)保部門(mén)可查封污染企業(yè)的執(zhí)法權(quán)。而此前，環(huán)保部門(mén)只有處罰、責(zé)令限期整改的權(quán)力。

全面修訂

《環(huán)保法》的修改牽動(dòng)了很多人的心。由于高層對(duì)生態(tài)文明的重視，此前一直有種觀點(diǎn)認(rèn)為《環(huán)保法》修正案極可能在今年底審議通過(guò)。

對(duì)于這次沒(méi)有列入議程，前述環(huán)保部官員表示，排期排到了明年4月。然而，也有學(xué)者認(rèn)為，由于十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議決定將《環(huán)保法》由修正案形式改為全面修訂，修訂思路與之前的小修小補(bǔ)發(fā)生重大變化，再加上要體現(xiàn)十八屆三中全會(huì)對(duì)于生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)的新說(shuō)法，六次會(huì)議距五次會(huì)議只有兩個(gè)月時(shí)間，很難完成工作，來(lái)不及也可能是其沒(méi)有列入審議議程的原因。

法律的修正是指法定機(jī)關(guān)對(duì)法律的部分條款進(jìn)行的修改，是局部的或者個(gè)別的修改。法律的修訂則是指法定機(jī)關(guān)對(duì)法律進(jìn)行全面的修改是整體的修改。

法律的修正通常提出修正案草案，審議機(jī)關(guān)的審議是針對(duì)修正案草案進(jìn)行的，未作修改的部分不審議。法律的修訂通常提出全面的修訂草案，審議機(jī)關(guān)的審議是針對(duì)草案文本的全部?jī)?nèi)容，而不是針對(duì)修改內(nèi)容進(jìn)行審議。

三審版本的《環(huán)保法》修正案對(duì)增加環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入、建立土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度做出原則規(guī)定，并且加大了環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法權(quán)，規(guī)定縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)可依法查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位的設(shè)施、設(shè)備。而在此前，各級(jí)環(huán)保部門(mén)并不擁有查封污染企業(yè)的權(quán)力。

此外，三審稿還明確，受委托為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中弄虛作假，致使環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)嚴(yán)重失實(shí)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，還應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目建設(shè)單位承擔(dān)連帶責(zé)任。

但在上海交通大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王曦看來(lái)，三審稿最大的特點(diǎn)是就是加強(qiáng)對(duì)政府行為的規(guī)范，基本上體現(xiàn)了“全面修訂”的思路。三審稿規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織擬訂經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專家的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。

王曦認(rèn)為，這一條提出了規(guī)范和約束有關(guān)環(huán)境的政府行為，但也正因?yàn)樯婕罢袨?，改起?lái)難度更大、更難協(xié)調(diào)。此外，中央政府部門(mén)之間和地方政府部門(mén)之間，哪些行為需要制約，還沒(méi)有研究得很清楚。

環(huán)保部另一位官員表示，在10月底的三審會(huì)議上，與會(huì)的委員提出了不少建議。此前，《環(huán)保法》修正案曾經(jīng)兩次向公眾征求意見(jiàn)。記者采訪的數(shù)位接近環(huán)保部的人士表示，三審后會(huì)否向公眾征求意見(jiàn)尚不確定，但應(yīng)該還會(huì)再和相關(guān)部門(mén)征求意見(jiàn)。前述環(huán)保部官員表示，將在綜合這些意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)三審稿進(jìn)行修改，在此基礎(chǔ)上于明年4月進(jìn)行四審。

多法協(xié)調(diào)

“環(huán)保說(shuō)到底還是和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切，如何規(guī)范政府和企業(yè)行為不是很容易的事情，不是單單管好排污就可以了。”王曦表示。

此前，全國(guó)人大環(huán)境與資源委員會(huì)一位官員表示，《環(huán)保法》的修改要適應(yīng)我國(guó)的發(fā)展階段，如果按照理想的法律來(lái)，可能要付出放棄很多產(chǎn)業(yè)、導(dǎo)致很多人失去工作的代價(jià)，對(duì)于那些要下崗的人來(lái)說(shuō)，吃飯更重要。

環(huán)保部一位官員表示，大家都想改好《環(huán)保法》，但法律的修改只能在現(xiàn)有的框架下去突破。而現(xiàn)有框架涉及了太多利益，尤其是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。該官員表示，“很多污染項(xiàng)目是批出來(lái)的，這并不是有沒(méi)有走環(huán)評(píng)程序的問(wèn)題，而是規(guī)劃問(wèn)題。”

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境壓力越來(lái)越大，已經(jīng)實(shí)行20多年的現(xiàn)行《環(huán)保法》則被多位環(huán)境學(xué)者評(píng)為當(dāng)代中國(guó)執(zhí)行效果最差的法律。在制定實(shí)施《環(huán)保法》后，全國(guó)人大常委會(huì)又先后制定了近30部關(guān)于環(huán)境與資源保護(hù)的單行法及相關(guān)法，如《水污染防治法》《大氣污染防治法》《森林法》《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等。

北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞認(rèn)為，從體系組成上看，當(dāng)前環(huán)境基本法缺失，環(huán)境資源立法群龍無(wú)首、體系凌亂，以至于環(huán)境資源立法相互沖突的地方比比皆是。

中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、武漢大學(xué)教授蔡守秋認(rèn)為，作為環(huán)保法律體系中的核心法律，《環(huán)保法》的修訂方向，應(yīng)該升級(jí)成為體現(xiàn)“環(huán)保是基本國(guó)策”的基本法，統(tǒng)領(lǐng)一切環(huán)境單行法。所以該法以規(guī)定原則為主，不宜規(guī)定過(guò)細(xì)化的條款。

此前，《環(huán)保法》修正案的一審稿和二審稿都是依據(jù)全國(guó)人大環(huán)境與資源委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人提出的“小修小補(bǔ)”的思路修改的。記者了解到，環(huán)保部和環(huán)資委內(nèi)部對(duì)此思路亦頗有意見(jiàn)。

“三審的版本吸收了這些不同意見(jiàn)，包括我們?cè)?jīng)建議的要將約束政府行為寫(xiě)入。”王曦表示，要約束政府行為就會(huì)涉及很多體制和機(jī)制問(wèn)題，這些很難協(xié)調(diào)和解決。

在王曦看來(lái)，要約束政府行為，《行政訴訟法》中的相關(guān)條款必須要修改。本月底的六次會(huì)議將審議該法的修改。

“《行政訴訟法》是民告官?，F(xiàn)行的《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院只能受理針對(duì)具體行政行為的訴訟。但很多環(huán)境問(wèn)題是抽象的行政行為引起的，比如政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、招商引資決策等。”王曦稱，這些規(guī)劃可能會(huì)對(duì)環(huán)境有污染，比如去年和今年引發(fā)群體性事件的PX項(xiàng)目都是在規(guī)劃中的。“這些規(guī)劃能否算是具體行為，現(xiàn)行的《行政訴訟法》是沒(méi)有規(guī)定的。”

從法律位階上來(lái)看，《行政訴訟法》《民事訴訟法》等都是基本法，由全國(guó)人民代表大會(huì)制定，而《環(huán)保法》是一般法，由全國(guó)人大常委會(huì)制定，位階在基本法之下。

“公益訴訟之所以難就是難在《行政訴訟法》上。這個(gè)法中的相關(guān)條款不改，《環(huán)保法》就很難對(duì)此內(nèi)容修改，約束政府行為的條款也容易沒(méi)有實(shí)施的抓手。”王曦表示。

此外，王曦認(rèn)為，三審版本針對(duì)環(huán)境公益訴訟主體資格的規(guī)定還需完善，目前國(guó)內(nèi)對(duì)這個(gè)問(wèn)題研究的非常不夠。

今年7月，環(huán)保部政策法規(guī)司一位官員李靜云在《中國(guó)環(huán)境報(bào)》上發(fā)表了“美國(guó)的環(huán)境公益訴訟”一文，介紹美國(guó)對(duì)原告資格的界定是“只有‘其利益被影響或有被影響的可能’的公民，才有資格向法院提起訴訟，原告適格必須滿足實(shí)際損害、因果關(guān)系和可補(bǔ)償性三個(gè)條件。”該文稱，美國(guó)這一條款并沒(méi)有使環(huán)境公民訴訟案件大幅增加，但卻成為環(huán)境執(zhí)法的重要補(bǔ)充，是環(huán)保部門(mén)與社會(huì)公眾共同打擊環(huán)境違法行為的有效機(jī)制。