全國(guó)人大常委會(huì)２５日聽取國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任徐紹史受國(guó)務(wù)院委托作的“十二五”規(guī)劃綱要實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告的說明。

總的來看，“十二五”規(guī)劃綱要提出的主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程實(shí)施進(jìn)展順利，２４個(gè)主要指標(biāo)大多數(shù)達(dá)到預(yù)期進(jìn)度，少數(shù)指標(biāo)已提前完成目標(biāo)。但受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度超過預(yù)期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)較慢、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整進(jìn)展不快、部分企業(yè)減排力度不夠等原因的影響，能源消費(fèi)強(qiáng)度、二氧化碳排放強(qiáng)度、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、氮氧化物排放量等４個(gè)節(jié)能環(huán)保方面的約束性指標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)度滯后。

在建設(shè)生態(tài)文明、加大環(huán)境保護(hù)力度的背景下，４個(gè)節(jié)能環(huán)保約束性指標(biāo)進(jìn)度為何滯后？哪些因素制約了這些指標(biāo)的完成？如何確保這些約束性指標(biāo)在“十二五”期間順利完成？

調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)告別“高耗能”“高污染”

歲末時(shí)節(jié)，我國(guó)中東部地區(qū)再次遭遇大范圍霧霾侵襲。２５日下午，正當(dāng)全國(guó)人大常委會(huì)聽取徐紹史作報(bào)告說明時(shí)，北京仍處于薄霧籠罩中。

導(dǎo)致霧霾的罪魁禍?zhǔn)拙褪俏廴疚锱欧?。氮氧化物排放上升、二氧化碳減排乏力，一大主因是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整缺乏力度。

國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，“十二五”前兩年，我國(guó)累計(jì)淘汰落后火電１３２９萬千瓦以上、煉鐵４２４２萬噸、煉鋼３６４６萬噸、水泥４．３億噸。但是，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等高耗能行業(yè)產(chǎn)能過剩仍十分嚴(yán)重。

“推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，壓縮過剩產(chǎn)能，改變能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，是防治污染的治本之策。”中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院院長(zhǎng)孟偉說。

工業(yè)和信息化部部長(zhǎng)苗圩表示，產(chǎn)能過剩既受經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)影響，也有產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)內(nèi)在規(guī)律因素，但根本原因還是相關(guān)體制機(jī)制不健全。

“部分行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，很大程度上是因?yàn)榈胤秸姓α吭谥鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，化解辦法就是靠市場(chǎng)機(jī)制，使市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的作用發(fā)揮出來。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)馮飛說。

專家指出，要如期完成“十二五”節(jié)能環(huán)保指標(biāo)，必須以壯士斷腕的決心加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在大氣污染嚴(yán)重的河北，政府提出到２０１７年削減鋼鐵產(chǎn)能６０００萬噸、水泥６１００萬噸、玻璃３０００萬重量箱。

“我國(guó)將加大對(duì)嚴(yán)重產(chǎn)能過剩、高耗能、高污染行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，幾年之內(nèi)嚴(yán)禁新開工項(xiàng)目，除非是執(zhí)行等量或者減量置換的項(xiàng)目。”苗圩說。

改革能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)降低污染物排放

今年６月１７日，我國(guó)迎來首個(gè)“全國(guó)低碳日”。日益強(qiáng)化的資源和環(huán)境制約，讓人們清醒地認(rèn)識(shí)到——當(dāng)前高碳發(fā)展模式難以為繼，只有加快低碳發(fā)展，才能緩解國(guó)內(nèi)資源緊缺和環(huán)境污染的嚴(yán)峻局面，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《中國(guó)煤炭工業(yè)發(fā)展研究報(bào)告》，據(jù)測(cè)算，２０１２年我國(guó)煤炭消費(fèi)總量為３５．２億噸。

“長(zhǎng)期以來，煤炭在我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)用煤技術(shù)造成的排放，是大氣污染治理的重點(diǎn)。”全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書長(zhǎng)駱建華認(rèn)為，能源消費(fèi)增長(zhǎng)過快與能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，是當(dāng)前我國(guó)能源消費(fèi)存在的兩大問題。

有專家指出，一方面，由于二氧化碳排放強(qiáng)度與能耗強(qiáng)度密切相關(guān)，能耗強(qiáng)度下降幅度滯后直接影響二氧化碳強(qiáng)度降低目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度；另一方面，水電開工及發(fā)電滯后、核電建設(shè)進(jìn)展緩慢及光伏發(fā)電裝機(jī)量較小等因素，在一定程度上阻礙了能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。

為我國(guó)未來五年大氣污染防治勾勒路徑圖的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出，加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，增加清潔能源供應(yīng)。明確要控制煤炭消費(fèi)總量。到２０１７年，煤炭占能源消費(fèi)總量比重降低到６５％以下。京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長(zhǎng)。

駱建華認(rèn)為，改變能源結(jié)構(gòu)的核心就是控制煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)。新增的能源需求要依靠天然氣，以及風(fēng)能、太陽能、核電等非化學(xué)能源來填補(bǔ)。“如果我們不從能源結(jié)構(gòu)上入手調(diào)整，節(jié)能環(huán)保難以達(dá)到理想效果。”

加大約束性指標(biāo)考核問責(zé)

嚴(yán)峻的資源環(huán)境形勢(shì)要求各級(jí)政府必須采取“鐵腕”來推進(jìn)節(jié)能減排，然而目前一些地方政府對(duì)節(jié)能減排重視程度有所減弱。

國(guó)家發(fā)改委環(huán)資司負(fù)責(zé)人表示，一方面，“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核懲罰機(jī)制沒有完全落實(shí)到位，一些地方節(jié)能減排的壓力和動(dòng)力不足，節(jié)能減排工作意識(shí)有所淡化，要求有所降低；另一方面，有的地方單純追求ＧＤＰ增長(zhǎng)，忽視資源環(huán)境承載能力和產(chǎn)能過剩的問題，盲目規(guī)劃建設(shè)“兩高一資”項(xiàng)目。“十二五”期間，許多地區(qū)還將建成投產(chǎn)一批高耗能項(xiàng)目，部分地區(qū)甚至出臺(tái)了針對(duì)高耗能行業(yè)的優(yōu)惠政策，給節(jié)能減排工作帶來很大壓力。

同時(shí)，我國(guó)節(jié)能評(píng)估與審查制度的約束作用尚未充分發(fā)揮。目前能評(píng)工作依據(jù)的《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估審查暫行辦法》屬于部門規(guī)章，法律效力不足。能評(píng)制度對(duì)抑制高耗能行業(yè)過快增長(zhǎng)，控制能源消費(fèi)增量的約束作用不夠。

“推動(dòng)節(jié)能環(huán)保，地方政府不能一手重、一手輕。”駱建華表示，節(jié)能環(huán)保的約束性指標(biāo)要納入領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核，占比應(yīng)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相當(dāng)，讓領(lǐng)導(dǎo)干部真正有動(dòng)力去做。

近日，中央組織部已就改進(jìn)政績(jī)考核發(fā)出通知，提出強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重。

“要強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任，實(shí)行能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度雙控考核，加強(qiáng)節(jié)能評(píng)估審查，將能效先進(jìn)指標(biāo)作為高耗能項(xiàng)目的審查紅線。”國(guó)家發(fā)改委環(huán)資司負(fù)責(zé)人說。

專家表示，對(duì)約束性指標(biāo)未完成的地方政府，要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，乃至承擔(dān)法律責(zé)任。