2013年以來，光伏發(fā)電尤其是分布式光伏發(fā)電成為國家可再生能源政策的重中之重。然而，從標志性的《關于促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的若干意見》到此后的價格政策和各地方政策，分布式光伏發(fā)電即便在各種政策利好中也始終沒有被點燃的跡象。

國家能源局定下14GW的光伏裝機目標，其中6GW為地面電站，8GW為分布式項目。但根據中電聯初步測算，上半年光伏新增裝機在3GW左右，以地面電站為主，分布式光伏裝機不足1GW。為了實現既定的光伏裝機目標，2014年6月底，國家能源局向相關政府部門、五大電力等光伏電站投資企業(yè)、電網公司、國家開發(fā)銀行等機構就《關于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關政策》征求意見，要求加強分布式光伏發(fā)電應用規(guī)劃工作，鼓勵開展多種形式的分布式光伏發(fā)電應用，加強對建筑屋頂資源使用的統(tǒng)籌協調等。

在這份征求意見稿背后，是分布式光伏建設的重重障礙和國家實現目標的迫切和關注，然而兩者的合力并不一定能把行業(yè)推向正確的發(fā)展方向。

補貼規(guī)模擴大

這份征求意見稿中部分內容引起業(yè)界關注：利用廢棄土地、荒山荒坡、農業(yè)大棚、灘涂、魚塘、湖泊等土地資源建設的光伏發(fā)電項目，在35千伏及以下電壓等級接入電網(項目容量不超過20MW)，且所發(fā)電量在并網點變壓臺區(qū)消納，可執(zhí)行當地光伏電站標桿電價政策，電網企業(yè)參照分布式電源通過“綠色通道”提供高效便捷接入服務。

如果該項意見最后付諸實際，將擴大分布式發(fā)電的界定范疇。如果按照一般意義的分布式發(fā)電，余電上網部分賣給電網只能得到火電脫硫標桿上網電價加0.42元/千瓦時的補貼，因此自發(fā)自用比例越高，收益才越有保障。單從上述意見中可發(fā)現，國家能源局弱化自發(fā)自用、余量上網的概念，意味著企業(yè)可選擇光伏標桿電價為分布式項目兜底，相當于將分布式的規(guī)劃目標變相過渡給地面電站。

這項舉措無疑大大增加了分布式光伏的投資吸引力，但從光伏發(fā)電長遠發(fā)展的角度來看，卻存在補貼壓力增大的問題。

本來國家在制定光伏發(fā)電規(guī)劃目標時就明確區(qū)分了分布式與地面電站的份額，國家財政可投入的補貼必定也根據這兩部分的份額來分配?，F今將兩者界限模糊，雖然可能刺激投資，完成既定的規(guī)劃目標，但事實上相當于擴大了補貼的規(guī)模，既定的補貼資金不一定能完全覆蓋。

某電力企業(yè)財務部工作人員告訴記者，光伏補貼規(guī)模關系著國家到底愿意付多大的代價和成本來發(fā)展這個產業(yè)，國家早已提出可再生能源發(fā)電要考慮補貼總規(guī)模的控制。2013年，國家能源局也針對各地區(qū)具體情況下達光伏發(fā)電的配額，要求各省備案，按規(guī)劃建設，這意味著在國家部委層面對光伏補貼的規(guī)模是算過賬的，并不是無限度地投入。

補貼基金暫時夠用

如果國家的光伏政策按照上述征求意見稿的措施執(zhí)行，則需要考慮目前的可再生能源補貼是否能覆蓋這一發(fā)展模式所需的補貼金額。

目前，中國可再生能源補貼主要來自于可再生能源發(fā)展基金。該基金將自2006年設立的可再生能源發(fā)展專項資金和可再生能源電價附加合并，目前的補貼重點在于發(fā)電項目的上網電價補貼，中科院《能源經濟學理論與政策研究評述》一書中的數據顯示，該項補貼幾乎占到補貼總額的90%。

自基金設立以來，風力發(fā)電就是其最大的受益對象。由于2013年以前，中國光伏發(fā)電規(guī)模還非常小，可再生能源補貼主要流向風力發(fā)電，上述中科院數據也顯示，風力發(fā)電企業(yè)獲得的價格補貼資金占到發(fā)電項目補貼資金的80%左右。

在國家全面啟動支持光伏發(fā)電發(fā)展的政策之前，可再生能源發(fā)展基金已出現較大缺口。財政部公布數據顯示，2009年全國可再生能源電價附加補貼缺口為13億，2010年缺口20億，到2011年缺口已達100多億，2012年更是達到驚人的200億元。而這些缺口還是在光伏發(fā)電規(guī)劃尚未啟動之前產生的。

2013年，可再生能源電價附加標準第四次上調。2006年，該項電價附加的征收標準最初為1厘/千瓦時，2007年第一次調整為2厘/千瓦時，2009年11月起調至4厘/千瓦時，2011年翻倍上調至8厘/千瓦時。2013年，為了填補巨額資金缺口，可再生能源電價附加征收標準再次翻番上漲，達到了1.5分/千瓦時。根據國家發(fā)改委可再生能源研究所可再生能源發(fā)展中心研究員時璟麗介紹，2006年至2012年，國家發(fā)改委和財政部共發(fā)放10期補貼（后2期通過可再生能源發(fā)展基金發(fā)放），累計補貼資金573億元。

2013年9月份開始，該基金盤子擴大，逐漸開始對此前的補貼缺口進行填補。根據財政部《2013年全國政府性基金收入決算表》，全年可再生能源發(fā)展基金決算數達297.98億元，目前已經基本上能把2012年一整年的補貼缺口補齊，但由于早年資金缺口過大，2011年仍有8個月左右的資金尚未補到位。

早期拖欠的發(fā)電企業(yè)補貼，導致了發(fā)電企業(yè)資金流轉不暢、財務成本增加，連累產業(yè)鏈出現發(fā)電企業(yè)、設備企業(yè)、零部件企業(yè)間的三角債現象。金風科技董事長武鋼、明陽風電董事長張傳衛(wèi)等人大代表都曾在兩會上反映過這個問題。

時璟麗認為，很多企業(yè)反映補貼的拖欠情況跟整個補貼機制的流程設置有關?？稍偕茉窗l(fā)電項目要獲取補貼首先要經過項目目錄的核準，這個流程所需的時間有點長。直到2014年6月份前，2013年1月至8月并網的項目已經上報，但還沒完成審批。這也意味著2013年1月以后并網的項目最起碼在本季度內都不會拿到補貼。

補貼資金的申報、審核、撥付由財政部會同國家發(fā)改委、國家能源局三家審批，由財政部預撥，再由中央財政撥付至地方財政，最后或直接發(fā)放至發(fā)電企業(yè)，或由電網企業(yè)代付。

發(fā)改委可再生能源研究所可再生能源發(fā)展中心對目前整個可再生能源發(fā)展基金盤子做過測算，經過2013年的擴容，該基金可以支撐可再生能源在“十二五”期間的發(fā)展規(guī)模。

時璟麗認為，國家的光伏發(fā)展規(guī)劃盤子確實比較大，但行業(yè)本身基數較小，到2013年年底，裝機容量還不到2千萬千瓦，其中還有部分是金太陽工程的裝機份額。這一兩年間，即使光伏發(fā)電能得到較好的發(fā)展，整體的體量還是比風力發(fā)電小很多，利用小時數也比不上風力發(fā)電，起碼在2014、2015年內，可再生能源發(fā)展基金足夠支撐光伏的發(fā)展規(guī)模。

補貼制度去向不明

2015年以后會如何？除了發(fā)改委可再生能源研究所可再生能源發(fā)展中心，各發(fā)電企業(yè)對這個問題都有自己的測算。

華電集團政策與法律事務部主任陳宗法透露，華電集團已經開始就中國可再生能源補貼制度的持續(xù)性進行專題研究，初步結論與時璟麗的研究結果相仿，當前的可再生能源補貼制度在兩到三年內尚能正常運作，但三年之后該制度的走向并不明朗。而華能新能源產業(yè)控股有限公司原總工程師王斯永則透露，從目前電量消費的增長情況來看，按1.5分錢的補貼標準，2020年可再生能源電價附加將征收1000多億元，而風電裝機容量保守估計達到2億千瓦，再加上光伏發(fā)電進入規(guī)?；l(fā)展，到2020年這項資金不一定能支撐得住。

根據中電聯的預測數據，2020年全社會用電量將達到66399億千瓦時，剝除居民用電和農業(yè)用電，可征收電量約為53611億千瓦時，即可再生能源電價附加基金將達到800億，相比可再生能源的發(fā)展規(guī)模，可能難以為繼。

上述電力企業(yè)財務部工作人員認為，當前國家的可再生能源補貼不會長久維持一個標準，由于可再生能源發(fā)電成本的下降，其相對傳統(tǒng)化石能源的競爭優(yōu)勢正在慢慢體現，在這樣的前提下，“補貼標準不會一成不變，比如，舊項目可能還是按照目前的4毛2來補貼，但新項目就應該根據可再生能源發(fā)電成本的實際情況進行補貼標準的調整。如果一種能源形式經過那么多年的補助，還不能提升其經濟性，那國家就應該放棄對其扶持”。

根據光伏業(yè)界資深人士的測算，目前光伏發(fā)電的度電成本為0.8元/千瓦時，是發(fā)電成本下降最快的可再生能源。時璟麗的研究結果表明，光伏發(fā)電2013年的實際發(fā)電成本與2011年相比，降幅約為30%。

在0.42元/千瓦時的補貼標準公布時，有不少業(yè)界人士認為這個標準偏低，但如果參照目前光伏發(fā)電成本水平來看，這是一個比較高的補貼標準。時璟麗認為，這個補貼標準是在全國基準投資水平的基礎上測算出來的，從設計的角度來看就是要保證絕大部分項目的盈利。而全國不同區(qū)域執(zhí)行不同的電價水平，項目所在地不同造成的營收水平差距很大，有些項目在電價高的地區(qū)即使沒有0.42元的補貼都可以盈利。

“國家的補貼標準就是一個已知條件，企業(yè)應該自己計算得失，尋找合適的項目開發(fā)，從而保證自己的盈利。”時璟麗解釋說。

另一方面，近年來化石能源價格的上漲事實上導致了可再生能源補貼的下降。該財務部工作人員告訴記者，在某些地區(qū)，如廣東，燃煤脫硫標桿電價為0.52元，風電上網電價為0.61元，補貼僅為兩者差額，即九分錢，若今后化石能源價格繼續(xù)上漲，火電與風電價格逐漸逼近，這項補貼事實上就趨向消失了。

財稅機制待理順

當前國家政策層面很重要的一個待完善環(huán)節(jié)是財稅政策的理順，讓業(yè)主和企業(yè)的工作能更便利些。國家發(fā)改委制定0.42元的補貼標準時，注明了這是含稅補貼，也就是說，企業(yè)拿到的是扣除稅收的部分，這跟其他電源的定價思路是一樣的。但根據《國家稅務總局關于中央財政補貼增值稅有關問題的公告》，中央財政補貼是不用繳稅的。“如果發(fā)改委制定的補貼標準是含稅的，那么設計和計算的實際補貼應該是扣稅之后的約0.3元多，但現在又說不用繳稅，那企業(yè)到手的補貼不是比原本設計的要高不少嗎？這樣的激勵是否過度？是不是也增加了財政補貼的壓力？”這是光伏業(yè)界感到困惑的問題。自從分布式光伏政策落地以來，圍繞著業(yè)主、電網企業(yè)、財稅部門的疑問從來沒有減少過。增值稅發(fā)票的開具又是另一個難題。電網企業(yè)跟所有電源的結算都是按含稅結算，開具增值稅發(fā)票，如果分布式項目的業(yè)主是企業(yè)，開增值稅發(fā)票基本不成問題。但個人分布式用戶不能開具增值稅發(fā)票，這將導致電網無法與之結算。

針對這個問題，6月3日，國家稅務總局發(fā)布《關于國家電網公司購買分布式光伏發(fā)電項目電力產品發(fā)票開具等有關問題的公告》，明確電網企業(yè)從分布式光伏發(fā)電項目發(fā)電戶處購買電力產品，可由電網企業(yè)開具普通發(fā)票。但含稅還是不含稅的問題仍然沒有厘清。另外，普通發(fā)票如何抵扣電網承擔的稅額，這類事關操作層面的技術細節(jié)還有待完善。

無論是從整體發(fā)展規(guī)劃層面、補貼機制設計層面還是實際操作層面，現行的光伏政策離完善可行仍有相當大的距離。按照目前這種為了完成規(guī)劃目標臨時調整政策的思路，是否符合發(fā)展光伏產業(yè)的初始目標仍有疑問。