近兩個月來，有媒體透露電力改革新方案《深化電力體制改革若干意見》正在征求相關(guān)部委、電網(wǎng)以及電力企業(yè)的意見，意見的核心思路是放開增量配電業(yè)務(wù)和所有售電業(yè)務(wù)，同時政府部門對現(xiàn)屬于國家電網(wǎng)的“國家電力交易中心”進行專門、獨立管理。然而，在業(yè)內(nèi)人士看來已然是妥協(xié)許多的“非市場化的市場化改革方案”，仍然遭遇了討價還價，各方都爭取少改、不改，態(tài)度不積極。

最近一次實質(zhì)意義上的改革，是2002年3月國務(wù)院批準的《電力體制改革方案》(即“5號文”)，5號文要求通過電力市場“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、輸配分開、競爭供電”，最終建立規(guī)范、公正和高效競爭的電力市場體系。方案出臺后，國家電力公司拆分為兩大電網(wǎng)公司(國家電網(wǎng)與南方電網(wǎng))，五大發(fā)電集團和四大輔業(yè)集團。同年還成立了正部級單位——國家電力監(jiān)管委員會成立，垂直管理體系負責制定電力市場運行規(guī)則，監(jiān)管市場運行，維護公平競爭。

按照5號文的要求，國家電網(wǎng)只負責各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易和調(diào)度，其資產(chǎn)將分拆成東北、華北、西北、華東、華中5張網(wǎng)，以培育競爭性的區(qū)域電力市場，配合競價上網(wǎng)、競爭供電。同時電網(wǎng)最終要完成輸配分開、主輔分離，以提高效率、降低成本，優(yōu)化資源配置。

即使以現(xiàn)在的眼光來看，5號文對電力體制的改革也是相對徹底的，在橫向與縱向?qū)﹄娏w系進行多重切割，甚至明確了每個發(fā)電企業(yè)在各電力市場中的份額原則上不超過20%，保證沒有任何一家企業(yè)可以保持上下游一體化或者橫向市場份額超過20%。

但電力改革止步于此，廠網(wǎng)分開(多元化競爭格局)僅在發(fā)電環(huán)節(jié)完成，發(fā)電企業(yè)增速緩慢，民營企業(yè)進入困難，90%以上的裝機容量還是由國有企業(yè)完成的。電網(wǎng)系統(tǒng)離全國六張網(wǎng)的初衷相距甚遠，國家電網(wǎng)并未按照方案拆成5張網(wǎng)，并且因特高壓電網(wǎng)的上馬而形成技術(shù)上的壟斷。國家電網(wǎng)也成為全球上最大的一張電網(wǎng)，即使是世界上最大的跨國同步互聯(lián)電網(wǎng)——歐洲大陸電網(wǎng)，也是分區(qū)運行，與5號文對電網(wǎng)改革的目標相近。

既然電網(wǎng)是壟斷的，供電企業(yè)競價上網(wǎng)、競爭供電也就無從談起，發(fā)電價格依然由發(fā)改委按照“成本+利潤”的模式審批決定，根本沒有實現(xiàn)競價上網(wǎng)。以國家電網(wǎng)高度壟斷為代表的電改格局，使得上網(wǎng)電價和銷售電價體制越發(fā)僵化，越改革，電價就越高，當前國內(nèi)占全部用電量85%左右的工業(yè)和商業(yè)用電實際支付的可比價格水平已高于美國等發(fā)達國家。

過往十年的電力市場發(fā)展過程中，電監(jiān)會形同虛設(shè)，國資委作為“婆婆”與國家電網(wǎng)齊聲抵制拆分電網(wǎng)，而發(fā)改委則掌握著上網(wǎng)和銷售電價的審批權(quán)。在市場相對壟斷的格局下，發(fā)電企業(yè)雖然受到電網(wǎng)的擠壓，但生存狀況并不差，何況還可以榨取更上游的煤炭企業(yè)的利益，改革的意愿并不強。在中國經(jīng)濟高速增長的階段，電力供應(yīng)緊缺，國家電網(wǎng)甚至以“電荒”來抵制被拆分的改革思路。電力敗局已現(xiàn)。

為此，2007年，國務(wù)院不得不下發(fā)19號文，重申5號文的改革思路，高層知道“電力體制改革所取得的成果只是階段性的，改革任務(wù)尚未全部完成，又出現(xiàn)了一些新情況和新問題”，也明確了“要穩(wěn)步實施電網(wǎng)企業(yè)主輔分離改革工作，逐步實現(xiàn)輔助性業(yè)務(wù)單位與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤”。此時，電力改革的力度已然降低，國家電網(wǎng)拆分成5張網(wǎng)的方案在19號文中已經(jīng)找不到了。

即使如此，19號文也沒有被執(zhí)行，5號文的改革方向也遭到違背，收購平高電氣和許繼電氣兩家輸變電設(shè)備制造商，本來是電網(wǎng)公司的輔業(yè)，按5號文、19號文的要求，應(yīng)該被剝離出電網(wǎng)，但國家電網(wǎng)不僅未剝離現(xiàn)有輔業(yè)，反而加強輔業(yè)，以橫向壟斷的優(yōu)勢強化縱向一體化，嚴重傷害了配電行業(yè)的競爭化格局。現(xiàn)如今，國家電網(wǎng)下屬的國網(wǎng)英大集團，全面參股、控股了金融業(yè)的各個子行業(yè)，是央企中少有的幾個金融業(yè)全牌照公司。

雖然有媒體報道指出此輪電改的力度將超過2002年5號文，但根據(jù)其它多數(shù)媒體披露出來的改革方案，相比5號文，“輸配分開”并沒有納入本輪電改的討論范圍，也沒有進入本輪的改革意見稿中。國家電網(wǎng)的專家在民生證券組織的研討會中，認為“(輸配分開)目前來看，不太可能了，至少近一兩年來看不太可能”。取而代之將重點討論的是“搭建獨立的電力交易市場”。要建立競爭性的供電市場，引入大用戶直購電試點，但地方政府仍然對電價與參與大用戶直購的企業(yè)有審批權(quán)。即使是這樣的方案，各方也沒有支持改革的意愿。

為何改革如此之難？固然有國資委、發(fā)改委不愿放棄權(quán)力的原因，也是國家電網(wǎng)、發(fā)電公司維持壟斷的意愿，但最關(guān)鍵的還是行政壟斷在起作用，任何潛在的進入者，都不可能繞過政府和現(xiàn)有的既得利益者輕松進入。政府之所以可以這樣做，同樣也是因為廣大用電企業(yè)和居民的利益訴求未被納入到改革的考量中。

由于目前格局中國家電網(wǎng)在輸、配、售上的壟斷，居民與企業(yè)只能向它們購電，失衡的供需關(guān)系使得稅收歸宿主要由購電人承擔。2012年的山東“魏橋模式”低價供電模式，才讓人們知道，小小的電價中附加了城市公用事業(yè)、重大水利工程建設(shè)基金、可再生能源發(fā)展基金等附加基金等多項電力附加費，致使國家電網(wǎng)售電比魏橋電廠高于1/3。國網(wǎng)作為在關(guān)鍵性與基礎(chǔ)性行業(yè)處于壟斷角色的央企，對上下游競爭性行業(yè)的企業(yè)和消費者所榨取的經(jīng)濟租，成為政府汲取社會資源的渠道。2013年國網(wǎng)全年營業(yè)收入超過2萬億，占年GDP的3.6%。

顯然，以行政部門、國家電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)等為核心的改革小組因利益決定，很難真正推動電力改革，必須引入用電大戶與居民消費者的聲音和決策參與。而后者的利益，在現(xiàn)有的行政框架下，很難得到體現(xiàn)。在中國對上負責的行政體制中，真正能推動電改實質(zhì)進展的動力還是來自最高領(lǐng)導(dǎo)層的堅決推進。電力改革想要推進，還需要來一次頂層設(shè)計，而5號文無疑是最佳的電力改革參照系。