2013年，我國集中出臺(tái)了多項(xiàng)光伏政策。2013年7月15日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，即“光伏國八條”，提出2015年光伏裝機(jī)目標(biāo)為3500萬千瓦。隨后，國家財(cái)政部、發(fā)改委和能源局陸續(xù)跟進(jìn)，公布了《分布式發(fā)電管理暫行辦法》、分布式光伏電量補(bǔ)貼政策、電費(fèi)附加通知等政策。

之所以集中出臺(tái)政策，首先是2011年到2012年，國內(nèi)的光伏企業(yè)連續(xù)虧損，眾多企業(yè)經(jīng)營困難，遭遇連鎖債務(wù)危機(jī)，部分龍頭企業(yè)破產(chǎn)，形勢(shì)非常危急。同時(shí)，歐美“雙反”，國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)更是受到全面的沖擊，在此壓力下，必須啟動(dòng)國內(nèi)市場(chǎng)。其次，我們還面臨著霧霾治理的難題，需要推動(dòng)清潔的光伏發(fā)電快速發(fā)展。此外，我們國家最近兩年經(jīng)濟(jì)放緩，需要新興產(chǎn)業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

政策對(duì)于整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用。2009年，國內(nèi)光伏市場(chǎng)起步，2013年年底，光伏發(fā)電總裝機(jī)達(dá)到了1900萬千瓦，其中光伏電站是1600萬千瓦，分布式光伏是300萬千瓦。2013年，伴隨著一系列政策的出臺(tái)，國內(nèi)光伏市場(chǎng)開始呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，相關(guān)企業(yè)開始恢復(fù)信心，主要企業(yè)開始扭虧，經(jīng)營狀況開始得到改善，特別是去年“雙反”糾紛成功化解，為我國光伏產(chǎn)業(yè)走出困境提供了條件。

在政策的支持下，各地發(fā)展光伏的積極性也有很大的提升。我們統(tǒng)計(jì)了裝機(jī)容量處于前十位的省（自治區(qū)、直轄市）的情況。2013年，甘肅、青海和新疆三個(gè)省（區(qū)），地面光伏電站容量都突破了200萬千瓦，累計(jì)達(dá)到640萬千瓦，占全國光伏裝機(jī)容量的60%。分布式也有很大增長，在裝機(jī)容量前十位的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，中東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)占多數(shù)。

但在政策執(zhí)行過程當(dāng)中，還存在一些問題，這些問題有產(chǎn)業(yè)本身遇到的，也有政策設(shè)計(jì)層面出現(xiàn)的。

光伏產(chǎn)業(yè)本身的問題，一是在地面電站建設(shè)過程中，光伏發(fā)電成本還相對(duì)較高，西部大型光伏電站、地面電站，都面臨棄光的挑戰(zhàn)；另外就是需求側(cè)的市場(chǎng)機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施和法律環(huán)境，在我們國家仍然需要改善。另外，還存在合適的場(chǎng)地難找、融資難、收益率比較低、接收期長等問題。

政策本身也非無懈可擊。我們結(jié)合2013年全國人大環(huán)資委對(duì)《可再生能源法》的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)出了政策層面存在的三個(gè)問題。一是政策剛性問題，執(zhí)行剛性不足。主要是在強(qiáng)制上網(wǎng)制度和全額保障收購制度的具體執(zhí)行過程當(dāng)中，如果有單位違反了，目前還沒有辦法對(duì)違反者進(jìn)行處罰。二是政策規(guī)劃出臺(tái)比較滯后，與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足，主要是中央與地方規(guī)劃、可再生能源規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性不足。三是補(bǔ)償資金也不足，現(xiàn)在由于可再生能源電價(jià)附加費(fèi)提高到了1.5分，暫時(shí)緩解了補(bǔ)貼量不足，但是長遠(yuǎn)來看，這種不足狀況，還可能繼續(xù)困擾整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

下一步，我們還需要出臺(tái)更多的政策支持光伏，特別是分布式光伏的發(fā)展。除中央政府拿出費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼之外，地方政府也應(yīng)該拿出更多的辦法，來支持分布式光伏發(fā)展。現(xiàn)在許多地區(qū)，比如上海、江西、河南、山東等等，已經(jīng)出臺(tái)了在中央補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上又加價(jià)補(bǔ)貼分布式光伏的政策，但這些政策，現(xiàn)在有些還沒有到位。隨著政策到位，未來分布式光伏會(huì)有一個(gè)很大的增長。

此外，還應(yīng)適當(dāng)調(diào)整分布式光伏政策。8月，國家能源局在嘉興會(huì)議上明確提出，利用荒山荒坡、灘涂、魚塘等發(fā)展發(fā)電項(xiàng)目，明確35千伏及以下電壓等級(jí)接入電網(wǎng)，單個(gè)項(xiàng)目容量不超過2萬千瓦且所發(fā)電量在并網(wǎng)點(diǎn)變電臺(tái)區(qū)消納光伏電站項(xiàng)目，可以執(zhí)行當(dāng)?shù)毓夥娬緲?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。這意味著分布式發(fā)電技術(shù)的利用范圍將擴(kuò)大，有利于利用好的資源擴(kuò)大市場(chǎng)。配額制政策也已在制定之中，2月14日，國家能源局綜合司對(duì)配額制政策的征求意見已經(jīng)完成，下一步，相應(yīng)辦法將通過發(fā)改委提交國務(wù)院進(jìn)行批準(zhǔn)。對(duì)于各省區(qū)市電網(wǎng)企業(yè)將提出明確發(fā)展可再生能源配額的強(qiáng)制要求，另外制定激勵(lì)政策：對(duì)于完成配額的各省區(qū)市，非可再生能源電力消費(fèi)在年度能源消費(fèi)總量控制考核時(shí)會(huì)折算為節(jié)能量，不計(jì)入能源消費(fèi)總量控制。

同時(shí)，政策的制定還應(yīng)考慮適應(yīng)能源生產(chǎn)消費(fèi)革命的大背景，十八大報(bào)告明確提出推動(dòng)能源生產(chǎn)消費(fèi)革命。能源革命就是在人類能源發(fā)展和利用過程當(dāng)中發(fā)生的能源系統(tǒng)的演替過程，以及在此過程中發(fā)生的一系列重大變革，最終通過一系列的技術(shù)、制度變革，把人類能源生產(chǎn)消費(fèi)推向清潔、低碳、智能化的時(shí)代。這次能源革命的推動(dòng)過程體現(xiàn)了幾個(gè)特點(diǎn)，發(fā)生伊始即帶有全球性，與清潔、低碳密切相關(guān)，與新型經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、新型城鎮(zhèn)化也密切相關(guān)。

為適應(yīng)世界能源轉(zhuǎn)型大趨勢(shì)，美國、歐盟、日本等國家都在做轉(zhuǎn)型準(zhǔn)備，并制定了相應(yīng)路線圖。美國進(jìn)行頁巖氣革命，歐盟提出低碳理念，利用豐富的可再生能源，日本則強(qiáng)調(diào)多元化并推廣節(jié)能。這也對(duì)我國下一步制定這方面的計(jì)劃，有很好的借鑒作用。

總的來看，我們國家的能源政策體系已經(jīng)初步形成，包括立法、規(guī)劃、電價(jià)、補(bǔ)貼等等，政策效果比較明顯，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。但是，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程當(dāng)中，光伏政策還存在協(xié)調(diào)性差、剛性不足、力度小等問題，政策設(shè)計(jì)還有空間。今后，我們?cè)谕晟普叩倪^程中，將發(fā)揮中央和地方的積極性，促進(jìn)集中式、分布式協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)能源生產(chǎn)消費(fèi)革命，考慮到全球能源轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，應(yīng)對(duì)我們國家的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，并適應(yīng)市場(chǎng)化的趨勢(shì)。