環(huán)保資金需求壓力急劇擴大,超出了國家現(xiàn)有的投入能力 　　經(jīng)驗研究表明,經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境呈倒U型關系,反映了環(huán)境保護需求與經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征｡世界經(jīng)合組織認為大部分發(fā)達國家只有當人均GDP超過8000美元到1萬美元以后才開始大規(guī)模開展污染治理,環(huán)境污染才出現(xiàn)下降的趨勢,而新興工業(yè)國家當人均GDP超過2000美元到4000美元以后,環(huán)境質(zhì)量才開始得到改善｡中國當前最緊迫的仍是經(jīng)濟發(fā)展問題,人均GDP剛剛達到2000美元,在這樣的情況下,中國的環(huán)境保護很難超越社會經(jīng)濟的發(fā)展水平｡環(huán)保資金需求壓力急劇擴大,超出了國家現(xiàn)有的投入能力｡ 　　對資金有巨大需求是由嚴峻的環(huán)境形勢和環(huán)境保護目標所決定的｡中國目前尚處于人均GDP較低的發(fā)展階段,但是已經(jīng)出現(xiàn)較嚴重的工業(yè)污染､城市生活污染､生態(tài)系統(tǒng)功能失衡､新污染問題和全球環(huán)境問題等組成的復合型環(huán)境問題,要應對這一復合型環(huán)境問題的挑戰(zhàn),所需要的資金投入無疑是相當巨大的｡ 　　目前我國環(huán)保資金需求強勁主要取決于以下幾個因素:（1）隨著工業(yè)化和城市化進程加快及人口持續(xù)增加,長期的粗放式經(jīng)濟增長,使得環(huán)境治理總體壓力很大｡（2）污染治理的難度不斷加大｡過去那些使用簡單技術､較少投資就能解決的問題現(xiàn)在已經(jīng)越來越少,污染的治理難度和對資金的需求程度都有了明顯的變化,環(huán)境治理的成本不斷增大｡（3）污染的性質(zhì)發(fā)生了顯著變化,區(qū)域性､流域性､面源､生活性污染逐漸成為新的矛盾,這些污染的解決相對于傳統(tǒng)工業(yè)的末端治理需要更大規(guī)模的環(huán)保投資｡（4）環(huán)境投資歷史欠賬太多｡多年來中國在環(huán)境污染上的投資遠低于應有的基本保障水平,政府環(huán)境包袱越背越重｡我國的生態(tài)環(huán)境雖在局部地區(qū)有所改善,但總體上仍呈惡化趨勢｡ 　　據(jù)世界銀行的計算結(jié)果,1997年中國環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損失占到GDP的7.7%,2003年中國環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損失占到GDP的15%,而我國當年GDP的增幅才為10%｡環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成了巨大的經(jīng)濟損失,也導致國家環(huán)保資金需求壓力急劇擴大,超出了相應階段的資金供給能力｡據(jù)世界銀行測算,“九五”期間環(huán)保資金計劃數(shù)額為4500億元,實際投入3600億元,缺口900億元｡“十五”期間僅水污染治理資金就缺口400億元｡ 　　另外,中國目前全面建設小康社會將帶來的新一輪經(jīng)濟增長高峰和快速工業(yè)化､城市化進一步增加了生態(tài)環(huán)境保護的壓力｡根據(jù)全面建設小康社會的宏偉目標,到2010年我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值將在2000年的基礎上再翻一番｡無論是經(jīng)濟規(guī)模的擴大,還是經(jīng)濟的高速增長,都要以自然資源投入為基礎,同時也要向環(huán)境排放大量的廢棄物,這勢必對中國原本脆弱的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生更大的壓力｡按照國家環(huán)?？偩帧笆晃濉币?guī)劃提出的污染物五年降低15%的目標,即每年單位經(jīng)濟規(guī)模的污染物排放強度降低2.8%,據(jù)此推算到2010年單位經(jīng)濟規(guī)模的污染物排放總量為2000年的1.6倍以上,中國污染物排放總量增加是可以肯定的｡再據(jù)《2005中國環(huán)境綠皮書》預測,未來15年,我國人口將達到14.6億,到2020年經(jīng)濟總量將再翻兩番,不斷增長的經(jīng)濟規(guī)模和人口,對資源和環(huán)境造成巨大的壓力｡按現(xiàn)在的資源消耗和污染控制水平,污染負荷將增加4-5倍｡ 　　在環(huán)保資金來源上,缺乏有效的財政制度保障 　　一是還沒有建立起有利于財政投資穩(wěn)定增長的政策法規(guī)體系｡盡管我國已經(jīng)圍繞公共財政體制的建立進行了多年改革,但目前還沒有建立起有利于財政環(huán)保投資穩(wěn)定增長的政策法規(guī)體系,以確保政府對環(huán)保的剛性投入,提高財政投資的效率和效益｡例如,由于各種原因,環(huán)境保護經(jīng)費一直未納入各級政府的財政預算科目,尤其是在一些基層環(huán)保部門,辦公經(jīng)費也大都從排污費中列支｡直至2007年開始在財政預算支出中開列了環(huán)保科目,將環(huán)境保護作為財政支出的一大類單列,在年度預算中保證環(huán)境管理､監(jiān)測､監(jiān)理､科研､信息統(tǒng)計､宣傳教育機構(gòu)的正常工作經(jīng)費,以加強政府財政對環(huán)保支出的保障力度｡但問題的關鍵在于,是否能夠合理確定環(huán)保支出的規(guī)模,完善相關制度,確保制度的嚴格執(zhí)行｡因為按照現(xiàn)行體制,由于環(huán)境預算在各個部門分別實施,對于嚴格執(zhí)行環(huán)保支出財政預算,保證環(huán)保工程考核和其他相關支出的最終落實,還缺乏明確的立法形式及具體的實施細則,因而還無法保證一定時期內(nèi)政府環(huán)保投資的穩(wěn)定比例｡ 　　二是缺乏系統(tǒng)的環(huán)境保護稅收籌資政策｡首先,我國現(xiàn)行稅制中大部分稅種的稅目､稅基､稅率的選擇都未從環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的角度考慮,與國際上已經(jīng)建立起來的環(huán)保型稅收體系覆蓋面大､征收力度強､劃分細致､易操作的發(fā)展趨勢還有很大差距｡例如我國的資源稅并不是真正意義上的環(huán)保稅,因為它主要是針對使用諸如煤､石油､天然氣､鹽等自然資源所獲得的收益而征收的,其目的不是促進國家資源的合理開發(fā)與有效使用,而是調(diào)節(jié)從事資源開發(fā)的企業(yè)因資源本身的優(yōu)劣條件和地理位置差異而形成的級差收入,由于收入大部分歸地方,實際上鼓勵了地方進行資源開發(fā)｡其次是稅種少,覆蓋面小,尤其是消費品稅收的作用還未發(fā)揮出來｡例如隨著人民生活水平的提高,消費品對環(huán)境的污染日趨嚴重,如一次性電池､塑料袋等,而現(xiàn)行的消費品稅收沒有充分發(fā)揮其抑制污染､保護環(huán)境的作用｡另外,還沒有把煤炭這一能源消費主體和主要大氣污染源納入征收范圍｡再次,耕地占用稅､土地使用稅和土地增值稅屬于對土地資源的征稅,但它們之間彼此相互獨立,沒有相互協(xié)調(diào)配合形成一定的體系,對土地資源保護和合理開發(fā)的作用非常有限｡最后,還沒有設立專門的環(huán)境稅種｡環(huán)境稅是政府用來保護環(huán)境､實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有力經(jīng)濟手段,我國目前還沒有真正意義上的環(huán)境稅,只存在與環(huán)保有關的稅種,即資源稅､消費稅､城建稅､耕地占用稅､車船使用稅和土地使用稅｡盡管這些稅種的設置為環(huán)境保護和削減污染提供了一定的資金,但難以形成穩(wěn)定的､專門治理生態(tài)環(huán)境的稅收收入來源｡ 　　三是在其他環(huán)境經(jīng)濟政策方面,還相當有限｡如,排污權(quán)交易､清潔生產(chǎn)等,我國仍處于試點階段或自愿行為｡生態(tài)補償機制遠未形成｡盡管銀監(jiān)會將與國家環(huán)?？偩致?lián)合出臺綠色信貸政策､央行推動將企業(yè)環(huán)境信息納入征信系統(tǒng),但總體而言,這些具有宏觀調(diào)控作用的環(huán)境經(jīng)濟政策目前仍處在探索和起步階段,要形成完備良好的運行體系并真正發(fā)揮作用尚有待時日｡ 　　環(huán)境保護投入主體不明確, 政府與企業(yè)（市場）職責分工尚不明晰,多層次投融資機制不健全 　　首先,隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換,原來由政府獨立承擔的環(huán)保事權(quán),本應在政府､企業(yè)和個人之間重新劃分,但現(xiàn)在還沒有到位｡一方面,政府還未退出企業(yè)生產(chǎn)投資與經(jīng)營決策領域;另一方面,“污染者付費原則”的制度基礎還不健全,企業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境造成負的外部成本還沒有完全內(nèi)部化｡ 　　其次,從資金投入方面看,投資主體仍然是由國家和政府充當｡而且在資金結(jié)構(gòu)､地區(qū)分布等方面還不太合理｡比如,環(huán)境保護領域的壟斷仍未被真正打破｡20世紀90年代中期以后,雖然國家對環(huán)境保護領域進行了一系列改革,如,推行環(huán)境保護產(chǎn)品收費政策､適當提高供水價格､采取多種鼓勵各類企業(yè)主要是民營企業(yè)進入環(huán)境保護領域等｡但行政壟斷還沒有完全被打破,大量的城市環(huán)保產(chǎn)業(yè)仍由政府部門和國有資本高度壟斷,既不允許國內(nèi)社會資金的有效介入,又缺乏嚴格規(guī)范､可操作性的管理模式｡這一方面使政府背上了沉重的財政負擔,另一方面也造成了環(huán)境公用事業(yè)部門的低效率｡ 　　最后,我國的經(jīng)濟激勵制度體系也很不完善｡我國的經(jīng)濟激勵制度種類較多,以稅收手段､收費制度和財政手段為主體,但缺乏配套措施,并沒有起到應有的作用｡如,中國人民銀行要求金融機構(gòu)“不符合環(huán)保規(guī)定的項目不貸款”,由于沒有配套措施,這項制度并沒有得以實施｡我國也建立了差別稅收政策,但是與發(fā)達國家相比,我國的差別稅收政策種類較少､應用領域較窄;環(huán)境稅收制度仍處于初創(chuàng)階段理論研究階段;生態(tài)環(huán)境補償費､排污許可證交易､廢物加收押金制度､環(huán)境資源核算､污染責任保障仍處于起步階段｡排污權(quán)交易制度發(fā)放了排污許可證,從1991年開始,排污權(quán)交易試點,并未進入到排污權(quán)交易的廣泛推廣階段｡ 　　政府間環(huán)境事權(quán)劃分不清,財力與事權(quán)不匹配 　　環(huán)境保護投融資政策設計的基石是明晰的事權(quán)和財權(quán)｡環(huán)境污染防治具有明顯的外部性,受益和受害往往是在流域､區(qū)域范疇內(nèi)發(fā)生,而具體的工程實施載體又是位于確定的行政區(qū)域｡這造成上下游投資事權(quán)不分､政府企業(yè)事權(quán)不分､中央政府和地方政府事權(quán)不分,沒有形成分類分級的事權(quán)財權(quán)劃分明細目錄,未形成財政資金投入的理論基礎,且這往往與轉(zhuǎn)移支付等交織在一起,使政府財政資金尤其是中央政府財政資金投入嚴重滯后,政府職責缺位｡在我國分稅制改革過程中,并沒有以規(guī)范的方式明確各級政府間的事權(quán)關系,政府間事權(quán)劃分不合理,出現(xiàn)政府缺位､錯位和越位等現(xiàn)象｡目前看來,環(huán)保歷史欠賬多､投入不足是影響污染減排､制約環(huán)境保護工作的關鍵問題,突出表現(xiàn)為治污工程實際供給與需求､環(huán)境監(jiān)管手段與要求兩個方面不適應｡投入不足的主要原因是地方政府財稅支撐條件與環(huán)境責任不對等､企業(yè)資金籌措渠道不暢､經(jīng)濟政策不完善｡財稅體制改革時中央和地方財權(quán)劃分未考慮環(huán)境事權(quán)因素,中央､地方財稅分配體制與中央､地方政府環(huán)境事權(quán)分配體制反差較大,國有大中型企業(yè)利潤上繳中央,治污包袱留給地方,許多歷史遺留環(huán)境問題､企業(yè)破產(chǎn)后的污染治理問題都要由事發(fā)多年后的當?shù)卣袚?貧困地區(qū)､經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)財力更難以承擔治污投入,“211環(huán)境保護科目”在相當一部分地方處于“有渠無水､有賬無錢”狀態(tài),地方政府環(huán)境責任和財稅支持條件不對等｡ 　　由于中央與地方政府之間的環(huán)境保護事權(quán)劃分不明確,致使環(huán)境保護投入重復和缺位并存,各級政府不能很好履行其環(huán)保責任｡一些應當由中央政府負責､具有國家公共物品性質(zhì)的環(huán)境保護事務,例如跨省流域水環(huán)境治理､國家級自然保護區(qū)管理､歷史遺留污染物處理､國際環(huán)境公約履約､核廢料處置設施建設､國家環(huán)境管理能力建設等,嚴重缺乏環(huán)境財政的支持｡如果不及時填補這些市場和地方政府不可能發(fā)揮作用的空缺,國家的發(fā)展和環(huán)境安全就會遭遇嚴重威脅｡同時,一些應當由地方政府負責､具有地方公共物品性質(zhì)的環(huán)境保護事務,例如地方管轄的水環(huán)境治理,城市環(huán)境基礎設施建設､地方環(huán)境管理能力建設等,都需要由地方財政安排｡但是,由于環(huán)境保護事權(quán)劃分不清,導致地方環(huán)境保護財權(quán)不到位,地方政府向中央政府“尋租”的現(xiàn)象普遍發(fā)生｡ 　　目前比較突出的后果主要表現(xiàn)在兩個方面:一是強化了地方保護主義,這構(gòu)成了各級政府不能很好履行其環(huán)保責任的主要障礙｡在現(xiàn)行體制中,因事權(quán)與財權(quán)不匹配,造成了中央與地方利益的不一致｡地方政府更多的是追求本地區(qū)利益的最大化,因此在執(zhí)行環(huán)境政策時,地方政府在發(fā)展經(jīng)濟和環(huán)境保護的選擇偏好上總是傾向于前者,而將責任推給中央｡一般情況下,為了保護地方稅源和各行政部門的利益,地方政府對財稅貢獻大戶的重污染企業(yè),總是網(wǎng)開一面保護之,對于大面積的或全流域的污染問題,地方政府總認為這是中央的事,即便管住了本地企業(yè)不排污,也管不住其他地區(qū)企業(yè)不排污,因此采取的是一種與其管不如不管的態(tài)度;二是中央財政轉(zhuǎn)移支付也并不能有效解決目前的地方環(huán)保投入不足問題｡從目前中央與地方的財稅關系來看,財稅收入上出現(xiàn)向中央財政集中趨勢,地方財稅收入不穩(wěn)定,甚至許多市縣級政府財政實際已經(jīng)破產(chǎn),這就使中央不得不承擔起高昂的轉(zhuǎn)移支付責任和成本｡盡管中央的愿望是好的,希望利用轉(zhuǎn)移支付向中西部不發(fā)達地區(qū)和一些財力困難的地方政府輸送更多的財力,但由于中央和地方事權(quán)和財力不匹配的根源問題沒有解決,加之中央轉(zhuǎn)移支付制度本身尚缺乏明確的法律規(guī)范,使得中央轉(zhuǎn)移支付的支出結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象難以得到有效解決,從而也就更難以解決地方政府環(huán)保投入的缺位問題了｡