如何統(tǒng)籌兼顧，既改善環(huán)境質(zhì)量，又保證經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展和社會穩(wěn)定，是轉(zhuǎn)型期環(huán)境保護(hù)必須破解的難題。

我國轉(zhuǎn)型期環(huán)境保護(hù)有兩個重要特點。一是總體上我們還處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的歷史階段，區(qū)域發(fā)展不平衡，污染物排放的新增壓力很大。上世紀(jì)六七十年代，發(fā)達(dá)國家大規(guī)模開展環(huán)境保護(hù)的時候，城市化率已經(jīng)普遍超過75%，服務(wù)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比例達(dá)到65%左右，這與今天的中國有很大不同。二是我國東中部地區(qū)人口和企業(yè)布局密度很高，單位國土面積的污染物排放強度很大。在這一點上，世界上很少有國家尤其是發(fā)達(dá)國家能夠與我們相比。這意味著就個體而言，同樣的環(huán)境努力卻換不來同樣的環(huán)境成效。

造紙行業(yè)曾是山東的第一污染大戶。2002年造紙行業(yè)COD排放量超過全省工業(yè)的50%，但對工業(yè)增加值的貢獻(xiàn)率僅為3%。從上世紀(jì)90年代中期開始，山東省就積極探索解決造紙行業(yè)高污染問題。1996年到2002年，主要采取行政手段關(guān)閉規(guī)模較小、污染嚴(yán)重的草漿造紙生產(chǎn)線472條，污染加重趨勢得到初步遏制。但單純采用行政手段也逐漸顯現(xiàn)出缺乏預(yù)見性、易于反彈和社會成本較高等問題。據(jù)統(tǒng)計，僅2001~2002年間關(guān)閉的41條草漿生產(chǎn)線，就使固定資產(chǎn)10多億元報廢，數(shù)萬職工下崗，給社會穩(wěn)定帶來很大壓力。

2003年，山東省發(fā)布實施《山東省造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，開啟了以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)倒逼傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的新路子。標(biāo)準(zhǔn)跨越8年實施，共分了4個階段。第一階段從2003年5月1日起，草漿造紙外排廢水COD執(zhí)行420mg/L的標(biāo)準(zhǔn)限值，略嚴(yán)于450mg/L的原國家標(biāo)準(zhǔn)，向行業(yè)發(fā)出“標(biāo)準(zhǔn)即將加嚴(yán)”的明確信號。第二階段從2007年1月1日起，大幅度加嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)，草漿造紙外排廢水COD執(zhí)行300mg/L的標(biāo)準(zhǔn)限值。第三階段，出臺4項覆蓋山東全境的流域性綜合排放標(biāo)準(zhǔn)，流域標(biāo)準(zhǔn)第一時段與造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)第三時段相銜接，實現(xiàn)了行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)與流域綜合排放標(biāo)準(zhǔn)的對接，草漿造紙外排廢水COD執(zhí)行300mg/L~150mg/L的標(biāo)準(zhǔn)限值。第四階段自2010年1月1日起，全省所有企業(yè)全部執(zhí)行統(tǒng)一的流域性污染物排放標(biāo)準(zhǔn)：重點保護(hù)區(qū)COD執(zhí)行60mg/L、一般保護(hù)區(qū)COD執(zhí)行100mg/L的標(biāo)準(zhǔn)限值，嚴(yán)于原國家標(biāo)準(zhǔn)4~7倍。企業(yè)排污不再依行業(yè)而定，而是按照企業(yè)在流域中所處的位置確定排放限值，這樣也就實質(zhì)上取消了高污染行業(yè)的排污特權(quán)，將污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)初步銜接起來。

實施具有預(yù)見性的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，實質(zhì)是以數(shù)字化法規(guī)的形式宣布了落后生產(chǎn)力的淘汰進(jìn)程。標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后，先進(jìn)的造紙企業(yè)紛紛投入巨資組織科技攻關(guān)，從生產(chǎn)的全過程突破環(huán)保瓶頸，整體技術(shù)水平大幅度提高。山東泉林紙業(yè)環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì)類專利達(dá)180多項，研發(fā)成功的“一草三用”技術(shù)路線，實現(xiàn)了麥草全部綜合利用。山東省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究設(shè)計院研發(fā)的“造紙廢水深度處理與回用技術(shù)”取得突破，得到廣泛應(yīng)用。2011年，環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)改委先后突破政策禁區(qū)，批復(fù)了山東泉林紙業(yè)年處理150萬噸秸稈綜合利用項目，這標(biāo)志著山東造紙行業(yè)轉(zhuǎn)型升級取得重要突破。2014年，美國弗吉尼亞州招商山東泉林紙業(yè)赴美投資建設(shè)制漿造紙項目，州政府給予企業(yè)500萬美元獎勵。曾經(jīng)被貼上落后標(biāo)簽的秸稈制漿造紙項目，成為美國人的香餑餑。

值得一提的是，從2003年起，山東環(huán)保沒有采取行政手段關(guān)閉任何一家規(guī)模以上造紙企業(yè)，是行業(yè)自己走了一條轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的道路。10年以后，全省制漿企業(yè)由原來的200多家減少到十幾家，但整個行業(yè)的規(guī)模和利稅卻大大提高。2013年，山東省機(jī)制紙及紙板產(chǎn)量比2002年增加了兩倍多；利稅增加了近4倍，均居全國第1位；而主要污染物COD排放量卻減至2.4萬噸，減少了88.2%。目前，山東每一個造紙企業(yè)都在排污口設(shè)置了生物指示池，達(dá)到了常見魚類穩(wěn)定生長再排向環(huán)境的治污水平。按照同樣的思路，山東省先后出臺了38項標(biāo)準(zhǔn)，形成了覆蓋全境的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。

從2003年到現(xiàn)在，山東流域水環(huán)境質(zhì)量連續(xù)13年持續(xù)改善。2015年山東水環(huán)境的平均COD濃度為23.7mg/L，1985年的平均COD濃度為42mg/L。因此說，目前山東水環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)明顯優(yōu)于1985年的水平，而且建立了長效機(jī)制。

山東實施地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，曾面臨諸多質(zhì)疑。有人認(rèn)為，山東自我加壓，實施比國家嚴(yán)得多的地方標(biāo)準(zhǔn)，市場競爭必然會搞垮山東造紙行業(yè)。還有人認(rèn)為，政府決策應(yīng)當(dāng)首先考慮行業(yè)治污的經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性，當(dāng)時經(jīng)過調(diào)查，85%的造紙企業(yè)實現(xiàn)不了第三階段標(biāo)準(zhǔn)值，因此制定這樣的標(biāo)準(zhǔn)脫離實際。這些觀點初聽起來很有道理，而恰恰這樣貌似正確的觀點是社會轉(zhuǎn)型期需要突破的思想障礙。其問題在于把傳統(tǒng)行業(yè)治理污染的經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性當(dāng)成了政府決策的唯一前提，而忽視了維護(hù)公眾健康和生態(tài)安全的必要性、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢和環(huán)境保護(hù)對于傳統(tǒng)行業(yè)強大的優(yōu)化倒逼作用。觀念轉(zhuǎn)不過來，就邁不開步，更談不上跨越多少年合理制定奮斗目標(biāo)統(tǒng)籌兼顧地推進(jìn)工作。

受市場競爭的比較優(yōu)勢原理制約，發(fā)展中地區(qū)通常“兩高”行業(yè)比較多。進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，對于仍然存在的落后生產(chǎn)方式，既不能安于現(xiàn)狀、保護(hù)落后，也不能簡單化地加以排斥。不要輕易給哪個行業(yè)貼上落后行業(yè)的標(biāo)簽，不能輕易認(rèn)定某個行業(yè)多少規(guī)模以上的才能上，多少規(guī)模以下必須淘汰。為什么不能以環(huán)保、質(zhì)量、安全等標(biāo)準(zhǔn)，依法行政推動結(jié)構(gòu)調(diào)整呢？不管多大規(guī)模，只要能夠達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)當(dāng)允許存在。反之，達(dá)不到這些標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)模再大也不行。企業(yè)的生存權(quán)應(yīng)當(dāng)交給市場來決定。在山東造紙轉(zhuǎn)型升級的案例中，政府的作用是發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)、依法監(jiān)管；企業(yè)的作用是技術(shù)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級；市場的作用是優(yōu)勝劣汰。

用環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，筆者主張采取必要性、預(yù)見性、引導(dǎo)性和強制性有機(jī)結(jié)合的工作策略。必要性，就是要把握大勢，用維護(hù)生態(tài)安全的必要性和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然規(guī)律統(tǒng)一思想，形成合力。預(yù)見性，就是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境保護(hù)，提前若干年科學(xué)確定工作目標(biāo)，讓社會明確努力方向。引導(dǎo)性，就是實施分階段逐步加嚴(yán)的政策措施，引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。強制性，就是確定的政策措施必須有權(quán)威性，要依法堅決落實。“四性”策略有機(jī)結(jié)合，一些貌似困難的事情就好辦多了。

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