國(guó)家能源局于近日頒布文件，確定2020年各省非水電可再生能源電力消納量配額。這一政策的出臺(tái)頓時(shí)攪動(dòng)了有些沉悶的可再生能源市場(chǎng)，讓仍然“受困”于棄風(fēng)（光）限電的可再生能源產(chǎn)業(yè)看到了一絲希望。然而，細(xì)看下來(lái)，這一千呼萬(wàn)喚始出來(lái)的可再生能源配額制卻是個(gè)“折翼的天使”。

各方專家紛紛點(diǎn)評(píng)：該制度的出臺(tái)有望對(duì)棄風(fēng)棄光問題的解決和可再生能源電力的平價(jià)上網(wǎng)都產(chǎn)生積極影響。然而，細(xì)看下來(lái)，這一千呼萬(wàn)喚始出來(lái)的可再生能源配額制卻是個(gè)“折翼的天使”：不同于國(guó)際慣常做法，我國(guó)能源主管部門并未賦予配額制強(qiáng)制性約束力，這極有可能帶來(lái)政策落地難的問題；于此同時(shí)，我們也有理由擔(dān)心，配額制若同現(xiàn)有補(bǔ)貼政策間銜接不當(dāng)，很難說(shuō)可再生能源配額制會(huì)為現(xiàn)有的可再生能源產(chǎn)業(yè)帶來(lái)“福音”還是潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

《指導(dǎo)意見》發(fā)布

提出可再生能源配額制規(guī)定

2015年3月3日，兩會(huì)第一天，國(guó)家能源局在其網(wǎng)站上公布了一份名為《國(guó)家能源局關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見（國(guó)能新能〔2016〕54號(hào)）》的文件。文件制定了2020年各省全社會(huì)用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標(biāo)，以及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各省級(jí)能源主管部門、發(fā)電企業(yè)等各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。尤其需要指出的是，指導(dǎo)意見要求到2020年，除專門的非化石能源生產(chǎn)企業(yè)外，各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應(yīng)達(dá)到全部發(fā)電量的9%以上。這一目標(biāo)可借助可再生能源電力綠色證書交易來(lái)實(shí)現(xiàn)。這一規(guī)定被業(yè)內(nèi)視作中國(guó)的“可再生能源配額制”。

政策的積極性

緩解棄風(fēng)棄光；推動(dòng)平價(jià)上網(wǎng)

這一政策的積極性毋庸置疑。首先，可再生能源配額制有望緩解日益嚴(yán)重的棄風(fēng)棄光問題。指導(dǎo)意見以各省非水可再生能源電力消納量比重指標(biāo)作為評(píng)價(jià)依據(jù)，鼓勵(lì)可再生能源電站多發(fā)電，社會(huì)多消納。其次，綠色證書交易制度有助于推動(dòng)可再生能源電力早日實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)?？稍偕茉窗l(fā)電企業(yè)可通過(guò)出售綠色證書獲得額外收益，用市場(chǎng)化的手段完成了煤電等非綠色電力對(duì)綠色電力的補(bǔ)貼，提升了可再生能源電力在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。

國(guó)際案例

可再生能源配額制需要“有法律約束力的懲罰機(jī)制”

利用配額制來(lái)推廣可再生能源的利用，在國(guó)際上并不乏案例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，可再生能源配額制在美、英、意、荷等20余個(gè)國(guó)家得到了廣泛的實(shí)施。作為第一個(gè)實(shí)施可再生能源配額制的國(guó)家，截至2015年5月，美國(guó)已有30多個(gè)州實(shí)施這一制度。其中被公認(rèn)為最成功、最典型的當(dāng)屬德克薩斯州。德州議會(huì)為配額制立法，要求電力市場(chǎng)中所有參與交易的電力零售商均承擔(dān)配額任務(wù)。未完成配額任務(wù)的責(zé)任人會(huì)受到每度5%至200%證書價(jià)格的罰款。

作為歐盟范圍內(nèi)實(shí)行可再生能源配額制較早的國(guó)家，在英國(guó)，所有供電商都必須向可再生能源發(fā)電企業(yè)或電力監(jiān)管局購(gòu)買配額證書以履行《可再生能源義務(wù)法令》所規(guī)定的義務(wù)——供電商所提供的電力中，必須有一定比例的可再生能源電力。未能完成任務(wù)的供電商將繳納最高可達(dá)其營(yíng)業(yè)額10%的罰款。

可以看到，所有真正的可再生能源配額制，其核心無(wú)一例外都是“有法律約束力的懲罰機(jī)制”。各國(guó)多采用剛性的法律要求來(lái)保障配額制實(shí)施的效果。對(duì)于未完成配額義務(wù)的主體，法律也明確通過(guò)罰款等方式予以處罰。以美國(guó)為例，至今共有27個(gè)州頒布法律保障可再生能源配額制的實(shí)施。由于不同地區(qū)的資源情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和可再生能源規(guī)?；潭染兴町?，不同地區(qū)的可再生能源在制度設(shè)計(jì)上都表現(xiàn)得非常靈活。這一特點(diǎn)在美國(guó)表現(xiàn)得尤為明顯。

我國(guó)：亟需法律作保障

可再生能源配額制需要“有法律約束力的懲罰機(jī)制”

反觀我國(guó)的可再生能源配額制，雖然在目標(biāo)的設(shè)定上，指導(dǎo)意見充分考慮了不同地區(qū)的可再生能源資源狀況和能源消費(fèi)水平，設(shè)定了從5%至13%不等的非水電可再生能源電力消納量比重指標(biāo)，鼓勵(lì)各省依據(jù)自身實(shí)際情況制定科學(xué)的開發(fā)利用規(guī)劃。然而，在“法律”和“強(qiáng)制性”等屬性上，國(guó)家能源主管部門并未賦予指導(dǎo)意見和比重指標(biāo)足夠的約束性。

這無(wú)疑讓我們?yōu)榭稍偕茉磁漕~制的真正落地和執(zhí)行而深深的擔(dān)憂：約束力的充足與否將直接影響到配額制的執(zhí)行效果——它最終會(huì)成為解決我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)所面臨問題的靈丹妙藥，還是因?yàn)槿狈s束力和操作性而成為一紙空文？此外，配額制如何同現(xiàn)有的可再生能源標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)相銜接？可再生能源配額制是否會(huì)帶來(lái)行業(yè)的“去補(bǔ)貼化”？配額制還不成熟或者還未真正執(zhí)行，若地方政府“去補(bǔ)貼”先行，這將給可再生能源發(fā)電企業(yè)帶來(lái)何種影響？

在歡呼“可再生能源配額制”推出的同時(shí)，我們也想進(jìn)一步呼吁業(yè)界進(jìn)一步關(guān)注完善配額制的相關(guān)配套和落地機(jī)制，以充分保證推出這一新政的初衷能夠得到真正的實(shí)現(xiàn)，畢竟可再生能源配額制的最有力量的內(nèi)核，是在于“利用法律的形式，強(qiáng)制性規(guī)定可再生能源在總發(fā)電量中所占的比例，對(duì)不能滿足配額要求的責(zé)任人處以相應(yīng)懲罰”，這才是真正的、健全的可再生能源配額制所應(yīng)有的摸樣。