電改三年半：下一個“堡壘”還是壟斷體制 　　背后速讀 　　電力改革開始至今已經(jīng)三年半，接下來的改革將在電力管理體制層面展開，包括電力資產(chǎn)劃分、主輔分離等問題，以及定價權(quán)和審批權(quán)的歸屬，都將是改革重點，而重中之重是打破現(xiàn)有的行政壟斷格局 　　7月19日，電監(jiān)會發(fā)布了“十五”期間投產(chǎn)電力工程項目造價監(jiān)管信息，“十五”期間投產(chǎn)的火力發(fā)電廠的單位造價，從2001年的4800元/千瓦左右，下降到2005年的3600元/千瓦左右，下降幅度約25%。 　　始于2002年底的電力體制改革，至今已經(jīng)三年半時間，上述成本的降低，只是諸多成果之一。 　　而近一周有消息表明，國務(wù)院最近籌劃成立了一個新的辦公室，這個辦公室的主要任務(wù)是對電力體制改革進行深入研究，機構(gòu)名稱可能定名為電力體制改革研究辦公室，辦公室將由一位副總理主管。 　　如果該機構(gòu)設(shè)立，三年半電改遺留下的問題，將進入對策研究和執(zhí)行細節(jié)落實的關(guān)鍵階段。此項成果和問題并存的改革，也由此進入攻堅。 　　三年半電改 　　為什么要在此時成立一家研究電力體制改革的辦公室呢？消息人士告訴記者，2006年4月，國家電監(jiān)會曾經(jīng)就“十一五”期間的電力體制改革規(guī)劃，向高層進行了專題匯報，而近期高層對此進行了批示。 　　成立該辦公室，其重要任務(wù)之一是制定“十一五”電力體制改革規(guī)劃的細節(jié)措施。。 　　始于2002年底的電改，成績斐然。 　　首先，上萬億資產(chǎn)的原國家電力公司在2002年底被分拆成為了兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團和四家輔業(yè)集團。而分拆的目的是引入競爭機制，促進電力行業(yè)生產(chǎn)運營效率的提高。 　　此外，電改后電力企業(yè)較好地控制了生產(chǎn)成本，提高了運營效率，電力企業(yè)的整體利潤水平也在提升。 　　據(jù)國家電監(jiān)會的一位人士介紹，在電改之前，國家電力公司的年毛利潤還不到200億元，凈利潤則只有幾十億元。而2005年，中國的電力企業(yè)的毛利潤已經(jīng)超過了1000億元，凈利潤約500多億元。 　　上述成績的取得，是在近三年，電力設(shè)備價格大約上漲了15%；而電廠基礎(chǔ)建設(shè)所使用的水泥、鋼鐵等建筑材料的價格也上漲了大約40%等情況下取得的。 　　電改中沒有下完的“棋” 　　但是，三年半的改革，也暴露了大量問題。 　　“’十五’期間電力改革確定的部分任務(wù)沒有落實，是因為各個部門對改革的認識沒有完全統(tǒng)一，觸及自身利益時會有不同看法?！眹译姳O(jiān)會政策法規(guī)部主任、電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任王強坦言。 　　沒有完成改革任務(wù)，主要指2002年國務(wù)院關(guān)于電力體制改革的5號文件中提及的電力資產(chǎn)的分清劃撥和主輔分離。 　　2002年底，國家電力公司被分拆，但是有些資產(chǎn)和債務(wù)的歸屬，卻存在著糾紛，一些電力資產(chǎn)沒有完全劃分完畢。比如有的電廠由于設(shè)備老化等原因，已經(jīng)停止發(fā)電了，電廠也已經(jīng)報廢被處理了，本身已經(jīng)是一個空殼電廠，但是這一類電廠也被列為正常的需要移交的電廠等，中間的許多問題沒有解決。 　　資產(chǎn)糾紛，有關(guān)部門并沒有進行詳細處理，采取的是先維持現(xiàn)狀，保證電力供給和電網(wǎng)安全，當(dāng)然這對于有的發(fā)電集團不公平。 　　而以上兩項內(nèi)容，將會在“十一五”期間繼續(xù)推進。國家電監(jiān)會政策法規(guī)部主任王強透露，目前，國家電監(jiān)會正在制定2006年以及“十一五”期間電力改革下一步的工作任務(wù)和措施安排。 　　下一步改革的八項核心內(nèi)容和重點任務(wù)中，除進行輸配分開的研究和推行試點以外，還包括處理廠網(wǎng)分開的遺留問題、加快建設(shè)區(qū)域電力市場、深化農(nóng)村電力改革、電力法和配套法規(guī)修訂、電力企業(yè)重組、輸配電價改革、政府監(jiān)管體制和對電力行業(yè)規(guī)劃體制的完善等。王強還表示，在廠網(wǎng)分開之后，下一步將進行輸配分開的研究試點工作。 　　實際上，對于電力體制改革來說，未來的幾年可能是一個非常好的時機?！耙驗殡娏慕衲觊_始就基本充足了。而這個時候，正是引入競爭的好機會?！? 　　“我感覺高層對于推動電力體制改革的動力還是比較足的?！币晃幌嚓P(guān)官員告訴《第一財經(jīng)日報》，“但是在目前的好時機下，對于電力體制改革應(yīng)該如何改，在電力體制改革的“十一五”規(guī)劃確定后，需要研究一些具體的實施細則，而這也可能是成立這個辦公室的重要原因。” 　　變革電力管理體制 　　而業(yè)內(nèi)人士也指出，實施上述兩項改革，還有賴于體制層面的革新。 　　“由于目前的電價和投資體制存著缺陷，按照目前的體制，電力很可能會在幾年之后再出現(xiàn)短缺的情況?！痹鴧⑴c2002年電力體制改革設(shè)計的廈門大學(xué)能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強表示。所以林伯強認為，在輸配改革之前，應(yīng)該先進行電價和電力行業(yè)投資體制的改革。 　　林伯強說，實際上，當(dāng)初在設(shè)計電力體制改革方案的時候，基本上沒有考慮到電價和投融資體制對于電力體制改革的影響，但實際不是這樣。 　　一位參與電改的人士告訴記者，現(xiàn)在也明顯地感覺到了，如果僅僅對企業(yè)進行改革，而不改革行政管理體制，電改會遇到比較大的阻力。 　　上述人士認為，對于電力行業(yè)來說，最突出的管理體制問題是多頭管理。比如在國家發(fā)改委和國資委都對電力企業(yè)擁有很大的管理權(quán)力，而在國家發(fā)改委內(nèi)部，都有許多個部門管理著電力企業(yè)。 　　多頭管理體制的掣肘，主要體現(xiàn)在電價和電力審批權(quán)上。 　　目前，有業(yè)內(nèi)人士提議，發(fā)改委將電力項目審批權(quán)交電監(jiān)會，但包括電監(jiān)會內(nèi)部人士在內(nèi)也表示，審批權(quán)應(yīng)由政府機關(guān)來執(zhí)行，而不是由電監(jiān)會這樣的監(jiān)管機構(gòu)來執(zhí)行。 　　至于電價管理權(quán)移交電監(jiān)會的提議，也有觀點認為，電監(jiān)會人手較少，分支機構(gòu)不足，難以管理好電價。 　　而持反對意見者認為，電監(jiān)會也可以使用各地物價局的電價管理系統(tǒng)。因為，原先發(fā)改委也在使用這一系統(tǒng)來進行定價，電監(jiān)會不可能將電價完全自己確定，還是需要與各地物價局討論確定。 　　對于電力管理權(quán)力的分配和體制的改革，也隨著現(xiàn)在《電力法》的修改而再次被業(yè)界人士提起。2006年7月，國家電監(jiān)會和幾大電力集團，都收到了國家發(fā)改委新起草的《電力法》修改稿，對未來電改方向，以及各個部門之間的權(quán)力的重新分配等諸多問題作了規(guī)定。 　　發(fā)改委的修改稿，對于電監(jiān)會規(guī)定的權(quán)力很小，只規(guī)定了其監(jiān)督市場主體的市場行為。這個概念的意思是指不是市場行為的，不應(yīng)該歸電監(jiān)會管理。因此，電監(jiān)會的作用受到了限制，比如輸配電企業(yè)是自然壟斷企業(yè)，不受市場行為約束，如按發(fā)改委方案執(zhí)行，電監(jiān)會對上述企業(yè)就沒有管理權(quán)了。 　　有消息人士透露，國家電監(jiān)會內(nèi)部有人士認為，不應(yīng)該對該法案提出具體的修改意見，而是認為，《電力法》的修改案不應(yīng)該由一個權(quán)力部門來制定。 　　一位專家表示，發(fā)改委作為行政管理的經(jīng)濟政策部門，而不是執(zhí)法監(jiān)督的監(jiān)管部門，其與電監(jiān)會之間應(yīng)該有明確的分工，然后在職能上相互配合。 　　對于多頭管理的問題，目前尚未有定論。而此前，也有關(guān)于將考慮成立能源部或者能源委的種種猜測，“但是這一屆政府不可能成立，如果成立，也是下一屆政府研究的事項了?！币晃浑娏缛耸扛嬖V記者。 　　打破行政壟斷 　　曾參與電力體制改革設(shè)計的首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)公司研究中心主任劉紀(jì)鵬，在接受《第一財經(jīng)日報》采訪時認為，電力改革的最終方向是打破壟斷，引入競爭機制，但是中國電力行業(yè)的壟斷，不但包括輸配電網(wǎng)的自然壟斷和發(fā)電、售電環(huán)節(jié)公司的經(jīng)濟壟斷，更重要的是以行政審批為特征的行政性壟斷。 　　劉紀(jì)鵬說，電力體制改革的目標(biāo)不是拆分企業(yè)，而應(yīng)打破電價的行政性壟斷。他認為，電改以來，電力行政性壟斷的本質(zhì)不僅沒有打破，還有進一步加強的趨勢。為了緩解電力緊張，三年來用行政代替市場的手段越來越多，所以劉紀(jì)鵬認為，當(dāng)務(wù)之急是“打破電力的行政性壟斷”。 　　劉紀(jì)鵬認為，輸配分開本身不能打破壟斷，因為從經(jīng)濟學(xué)原理上說，輸電和配電都具有自然壟斷屬性，而自然壟斷的特點是一優(yōu)于二，一大于二。因此，輸配電的自然壟斷屬性并不能因為輸配分開而打破，無非是由一個大壟斷變成若干個小壟斷，這是由于輸配電網(wǎng)的基礎(chǔ)性、安全性、網(wǎng)絡(luò)性和規(guī)模性決定的。 　　對于應(yīng)該先進行輸配分開還是先進行電價和投資體制改革，另外一位業(yè)界專業(yè)人士也對記者說，不應(yīng)該簡單地規(guī)定誰先進行誰后進行。只有通過市場化的改革才能解決電力工業(yè)面臨的問題，但是僅僅從企業(yè)的角度進行改革是一個淺層次的改革，如果僅僅這樣改，一些電價、投融資方面的矛盾就會凸現(xiàn)出來。 　　研究監(jiān)管的人士告訴記者，改革走到了今天，電力改革的市場化方向已經(jīng)明確了，在這樣的背景下，能夠采取市場化方式解決的問題，都應(yīng)該用市場化的解決手段改下去。 　　在電價問題上，如果采用市場化的方式，則應(yīng)該由市場來決定價格的合理與否，而不是由政府部門來對電價進行調(diào)節(jié)，而現(xiàn)行的電價是由政府部門來確定的。 　　一種可以考慮的方案是，可以將輸配電的價格確定清楚。而發(fā)電企業(yè)則可以進行競價上網(wǎng)，然后規(guī)定好電力的最高價格，整個電力的交易市場也將形成了。 　　但是，另外一位人士也告訴記者，如果將政府的職能完全放開，可能會產(chǎn)生電價大幅上漲的情況發(fā)生。比如煤炭，實行市場化后煤炭價格漲得就很兇，“市場不能解決所有的問題?！? 　　而監(jiān)管研究人士則告訴記者，政府可以通過監(jiān)管來解決這個問題。比如使用《反壟斷法》，他表示，在國外監(jiān)管部門其實也不需要太大的權(quán)力，而更多的是發(fā)現(xiàn)壟斷行為，是一種公訴人的角色。 　　在電力投資體制改革方面，林伯強認為，國家發(fā)改委應(yīng)該將全國的項目規(guī)劃好，然后采取公開投標(biāo)的方式進行建設(shè)。在保證該電廠的技術(shù)等的基本要求后，哪家發(fā)電集團的投資額最低，投產(chǎn)后的發(fā)電價格最低，就由哪個集團建設(shè)。 　　但國家發(fā)改委如何確定未來的電力需求呢，因為只有未來的電力需求確定后，才可以進行全國的電力規(guī)劃。 　　現(xiàn)在的電力需求預(yù)測，一般是國家發(fā)改委牽頭，各個省市政府、電網(wǎng)公司、發(fā)電集團、中國電力企業(yè)聯(lián)合會和中國國際工程咨詢公司等聯(lián)合討論未來的電力需求。實際上，最終電力的需求仍然比較難以預(yù)測。 　　一位資深業(yè)界專家對記者說，單純預(yù)測未來的電力需求，可能比較困難。他認為，應(yīng)該采取分散決策，而不是由一個部門集中決策的方式進行全國的電力規(guī)劃。 　　他說，政府可以出臺指導(dǎo)性的規(guī)劃，企業(yè)可以去參與已規(guī)劃電廠的建設(shè)，但并不能保證其未來發(fā)的電一定會有電網(wǎng)來購買。所以，這些電廠的風(fēng)險會比較大。而發(fā)電集團限于國資委對利潤的考核等，會對自行上馬的項目進行縝密科學(xué)的投資分析，這樣決策就變成了分散決策。 　　由于屬于分散決策，其間博弈的人會很多，而博弈方越多，總體的需求預(yù)測則越可能接近正確。 　　但是由于目前的發(fā)電企業(yè)，多為國有企業(yè)，所以其做大的想法非常強烈，這就有可能導(dǎo)致投資過大而出現(xiàn)虧損的情況，所以如果有這樣的政策出臺，也應(yīng)該有相應(yīng)對國有企業(yè)的考核辦法，對于這種投資體制的改革也是一個綜合的工程。 （記者張子鵬） [FONT=華文行楷]摘自：第一財經(jīng)日報 [/FONT]