光伏的研發(fā)與技術(shù)進(jìn)步仍然需要充分的資金支持，政府需要通過更好的補(bǔ)貼設(shè)計，使得補(bǔ)貼政策有更大、更靈活的操作空間。

近年來，中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展全球矚目。大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)應(yīng)用和不斷加強(qiáng)的技術(shù)研發(fā)力度促成了大幅度的成本下降，2007年光伏組件價格為30元/瓦左右，2012年就下降至10元/瓦左右，2017年價格已經(jīng)降至2元/瓦以下，大致相當(dāng)于累計裝機(jī)每翻一倍，產(chǎn)品成本降低35%。這一定程度說明政府新能源補(bǔ)貼卓有成效，中國光伏產(chǎn)業(yè)從無到有，實現(xiàn)全球規(guī)模最大，產(chǎn)業(yè)鏈最全。

531新政出臺，光伏行業(yè)“急剎車”

從光伏上網(wǎng)電價政策出臺以來，光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。特別是2017年，光伏產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，中國累計光伏裝機(jī)并網(wǎng)容量達(dá)到130.25GW，同比增長68%，其中，光伏電站累計裝機(jī)容量100.59GW，分布式累計裝機(jī)容量29.66GW。而新增光伏并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到53.06GW，同比增長53.6%，分布式光伏的新增裝機(jī)容量達(dá)到19.44GW，是2016年的近4.6倍。2017年全年中國累計和新增裝機(jī)容量均位列全球第一。2018年上半年，中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍舊保持著強(qiáng)勁的勢頭，中國累計光伏裝機(jī)并網(wǎng)容量達(dá)到154.51GW，新增光伏并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到24.31GW，與上年同期增長持平。此后，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展幾乎陷于停頓。截至2018年11月，中國累計光伏裝機(jī)并網(wǎng)容量已超過168.47GW，而在2018年1~11月期間，光伏新增裝機(jī)并網(wǎng)容量達(dá)38.22GW，同比下降了21.4%。

2018年5月31日，政府發(fā)布《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》(下稱“531新政”)，自發(fā)文之日起施行，被視為“行業(yè)急剎”。新政中包括不得安排需國家補(bǔ)貼的普通電站，對2018年分布式光伏規(guī)模限為10GW，補(bǔ)貼普遍降低0.05元/度。這也導(dǎo)致一些光伏企業(yè)聯(lián)合致信政府相關(guān)部門。

531新政雖是政府的“行業(yè)急剎”行為，但也經(jīng)過深思熟慮。隨著光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張，總補(bǔ)貼數(shù)額也在急劇增長。按平均上網(wǎng)電價簡單計算新能源補(bǔ)貼總量，2017年補(bǔ)貼急速擴(kuò)大到接近960億元。補(bǔ)貼應(yīng)該由銷售電價中征收的可再生能源附加費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)償。然而，2012年中國可再生附加費(fèi)為0.015元/千瓦時，2016年提高至0.019元/千瓦時。2017年新能源裝機(jī)大幅度增長，可再生附加費(fèi)沒有相應(yīng)提高，補(bǔ)貼缺口仍在擴(kuò)大。另外，新能源快速擴(kuò)張還會導(dǎo)致兩種結(jié)果，一是補(bǔ)貼規(guī)?？焖僭鲩L，二是不考慮市場的低效裝機(jī)，造成浪費(fèi)。所以光伏補(bǔ)貼下調(diào)在預(yù)期之中。

政府應(yīng)加強(qiáng)補(bǔ)貼政策設(shè)計

531新政給光伏行業(yè)帶來諸多影響。首先，最為直觀地反映在裝機(jī)規(guī)模上，從2018年下半年開始，新增裝機(jī)容量增長緩慢，讓近來快速發(fā)展、勢頭很好的分布式光伏也放緩了增長。其次，從光伏企業(yè)看，政策頒布后光伏企業(yè)股價暴跌，光伏企業(yè)市值大幅縮減，造成了投資者對未來光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的恐慌和擔(dān)憂。有部分企業(yè)凈利潤大幅度下跌，光伏行業(yè)將經(jīng)歷整合和洗牌，而被洗出去的不一定是差的企業(yè)，有可能是資金鏈斷裂的好企業(yè)。再次，從光伏產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品價格看，大量過剩的預(yù)期會使單晶硅等產(chǎn)品的價格大幅下降，組件價格也跟隨著大幅下降。另外，對現(xiàn)有已經(jīng)合法批準(zhǔn)開建或者進(jìn)展很大的項目而言，未來補(bǔ)貼是否還存在和補(bǔ)貼是否能夠到位是最為擔(dān)憂的問題。

面對如上情況，筆者認(rèn)為政府需要加強(qiáng)補(bǔ)貼政策設(shè)計。

首先應(yīng)該給光伏補(bǔ)貼一個下調(diào)的預(yù)期。下調(diào)的預(yù)期能給一些光伏企業(yè)緩沖的時間，以及做好準(zhǔn)備。政府可以向德國學(xué)習(xí)，提前發(fā)布明確的補(bǔ)貼降低與退出時間表，給予市場確定的預(yù)期，也可以一定程度上抑制搶裝等行為帶來的低效裝機(jī)。有預(yù)期的補(bǔ)貼減少可以倒逼光伏企業(yè)更加主動地降低成本，也可以促使他們選擇更經(jīng)濟(jì)性的項目，包括研究消納問題和如何更好地實現(xiàn)發(fā)電與用電的結(jié)合，以保證項目收益。

其次，政府應(yīng)該改變補(bǔ)貼設(shè)計，采取份額補(bǔ)貼。換句話說，政府應(yīng)該合理地設(shè)置能夠獲得補(bǔ)貼的規(guī)模限額，以防止光伏企業(yè)不考慮市場快速擴(kuò)張，帶來產(chǎn)能過剩和補(bǔ)貼浪費(fèi)。通過改變補(bǔ)貼設(shè)計，轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓊~的補(bǔ)貼形式將一定程度減少政府的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。而且，設(shè)置補(bǔ)貼份額有利于使國內(nèi)光伏市場的需求穩(wěn)定在合理的水平，這將有益于光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

再次，政府還應(yīng)該改變產(chǎn)業(yè)鏈的補(bǔ)貼點(diǎn)，將補(bǔ)貼用來支持光伏的技術(shù)創(chuàng)新。只有技術(shù)進(jìn)步帶來的成本下降才是永久的。21世紀(jì)必然是新能源的發(fā)展世紀(jì)，這是共識，而新能源創(chuàng)新最重要的突破會是太陽能。太陽能領(lǐng)域創(chuàng)新將改變整個能源系統(tǒng)。光伏的研發(fā)與技術(shù)進(jìn)步仍然需要充分的資金支持，政府需要通過更好的補(bǔ)貼設(shè)計，使得補(bǔ)貼政策有更大、更靈活的操作空間，并立足長遠(yuǎn)解決光伏發(fā)展問題。

最后，利用目前產(chǎn)能過剩，通過降低非技術(shù)成本和采用其他政府工具，如綠色證書、優(yōu)先調(diào)度等，有效推動光伏平價上網(wǎng)。

(作者系廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長)

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