改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)長期保持快速持續(xù)增長態(tài)勢，其中，煤炭能源起到了重要的基礎(chǔ)性作用.為我國經(jīng)濟(jì)的騰飛提供了70%以上的能源。但由于成本缺失.我國煤炭資源價(jià)格扭曲現(xiàn)象明顯，資源價(jià)值長期以來不能得到充分補(bǔ)償。造成在經(jīng)濟(jì)增長的背后.煤炭資源浪費(fèi)及環(huán)境等問題日益突出，對經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。走出這一困境，必須進(jìn)行改革和制度創(chuàng)新，開展煤炭資源補(bǔ)償，妥善解決煤炭資源成本缺失問題，合理開發(fā)利用煤炭資源。 一、含義概述 礦產(chǎn)資源補(bǔ)償.從社會角度看就是礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和再生產(chǎn)問題，從企業(yè)內(nèi)部看，就是成本補(bǔ)償問題。 從社會再生產(chǎn)角度看，理論界關(guān)于礦產(chǎn)資源的價(jià)值構(gòu)成的研究主要從三個方面展開：一是資源地租理論。該理論認(rèn)為，礦產(chǎn)資源的價(jià)值表現(xiàn)為資源所有權(quán)對礦產(chǎn)資源的租金，礦產(chǎn)資源的租金體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源的價(jià)值，是礦產(chǎn)資源使用價(jià)值上的“國家所有權(quán)壟斷”的體現(xiàn).其形式包括征收礦產(chǎn)資源使用費(fèi)、資源稅等。二是資源耗竭理論。該理論認(rèn)為，礦產(chǎn)資源具有耗竭性特征，即不可再生性。從這一理論出發(fā)，要求在資源開發(fā)利用過程中應(yīng)解決好礦產(chǎn)資源耗竭性補(bǔ)償問題，亦即解決代際間資源配置和利益共享問題。三是外部性理論。礦產(chǎn)資源具有準(zhǔn)公共品的屬性，其外部性表現(xiàn)為外部經(jīng)濟(jì)性和外部不經(jīng)濟(jì)性。從這一理論出發(fā)，在資源開發(fā)和利用問題上，就應(yīng)該解決外部經(jīng)濟(jì)性區(qū)域?qū)ν獠坎唤?jīng)濟(jì)性區(qū)域的補(bǔ)償問題。這三種理論各有側(cè)重從而也就具有一定的互補(bǔ)性質(zhì)，從這些理論出發(fā)，在確定一種具體的資源的價(jià)值時。既要從所有者具有的所有權(quán)角度考慮其由于具有對資源的獨(dú)占地位而應(yīng)獲得的對資源開采利用的收益，同時也要考慮資源的稀缺性補(bǔ)償和對外部不經(jīng)濟(jì)的消除成本因素。從企業(yè)成本補(bǔ)償角度看，目前西方會計(jì)界的看法是，礦產(chǎn)資源成本應(yīng)包括取得成本、勘探成本、開發(fā)成本和生產(chǎn)成本四類閉。20世紀(jì)90年代初期，我國有學(xué)者從大循環(huán)成本理論的角度，對自然資源成本的構(gòu)成問題進(jìn)行了研究，將其劃分為生成成本、再生成本、恢復(fù)成本（或稱環(huán)境成本）、替代成本、服務(wù)成本（或稱生態(tài)成本）五類翻。煤炭資源是存量有限的非再生自然資源，具有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的稀缺性。雖屬非共享資源，但具有潛在的共享特性、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的外部性等因素是導(dǎo)致資源配置市場失靈的原因。而政府的宏觀調(diào)控是糾正市場失靈的重要手段，只有在全面認(rèn)識礦產(chǎn)資源開發(fā)利用成本的基礎(chǔ)上，建立完善的煤炭生產(chǎn)價(jià)格形成機(jī)制，以完善的市場為導(dǎo)向，以政府的合理調(diào)控，尤其是公共財(cái)政政策作為手段進(jìn)行煤炭資源有效配置，才能實(shí)現(xiàn)煤炭資源的合理利用、環(huán)境的保護(hù)和改良以及社會的可持續(xù)發(fā)展。 二、現(xiàn)階段我國煤炭資源開發(fā)及其稅費(fèi)政策 我國煤炭資源的配置和價(jià)值補(bǔ)償經(jīng)歷了從計(jì)劃配置、無償使用到市場配置、政府調(diào)控、有償使用的曲折轉(zhuǎn)變。至今這種轉(zhuǎn)變還在進(jìn)行中。 （一）我國煤炭資源開發(fā)利用存在的問題 我國是目前世界上最大的煤炭生產(chǎn)國和消費(fèi)國，2004年煤炭產(chǎn)量達(dá)19.56億噸。煤炭資源在我國的能源政策中占據(jù)非常關(guān)鍵的位置，有效地支撐了國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展。據(jù)有關(guān)資料預(yù)測。即使我國政府采取積極穩(wěn)健的替代能源政策。到2050年，我國的煤炭在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比也將在40%以上。由此可見，在今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，煤炭仍將是我國能源的支柱產(chǎn)業(yè)。但現(xiàn)階段，在我國煤炭資源的開發(fā)利用中，仍存在一些突出的問題，亟待解決。 1.資源配置不合理 據(jù)了解，目前我國擁有各類煤礦2.8萬多座，其中國有大型煤礦2000多座，我國現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個體小型煤礦2.6萬多處，是世界各國煤礦數(shù)量之和的7倍以上，中小煤礦企業(yè)過多，資源配置不合理，利用效率低，浪費(fèi)大。 2.安全生產(chǎn)問題較為嚴(yán)重 我國的煤礦安全生產(chǎn)問題較突出，煤礦企業(yè)特別是中小煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)意識不強(qiáng)，煤礦企業(yè)安全投入存在歷史欠賬。百萬噸死亡率較高。 3.環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題突出 目前，我國煤礦塌陷面積已達(dá)40萬公頃，矸石累計(jì)堆存所占面積為1.6萬公頃。煤炭開采對地表水和地下水造成較嚴(yán)重破壞，每年排放的礦井水達(dá)22億立方米，選煤廢水4000萬噸。我國90%的二氧化硫排放和70%的顆粒物排放均由燃煤造成，已造成我國30%的國土面積受酸雨的影響。 （二）我國現(xiàn)行煤炭資源稅費(fèi)政策及其存在的問題 按國際慣例。煤炭資源稅費(fèi)體系主要是以政府收費(fèi)為主，通過征收具有政府收費(fèi)性質(zhì)的權(quán)利金，輔以準(zhǔn)收費(fèi)性質(zhì)的礦區(qū)租金和入門費(fèi)（紅利）的方式調(diào)節(jié)煤炭資源配置和補(bǔ)償。我國是稅費(fèi)并存，共同調(diào)節(jié)，即征收資源稅，同時又征收具有收費(fèi)性質(zhì)的資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款和探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)。 1.我國現(xiàn)行煤炭資源稅費(fèi)政策 與西方歐美國家較為簡明的煤炭資源稅費(fèi)體制比較，我國的煤炭資源稅費(fèi)則相對較為復(fù)雜。 （1）煤炭資源稅。煤炭資源稅是一種從量稅，現(xiàn)行稅率為0.3－5元／噸。國家作為煤炭資源的所有權(quán)人，對經(jīng)營應(yīng)稅煤炭品的企業(yè)、個人。無論其性質(zhì)、規(guī)模、開采條件、礦藏豐度如何，都要征收資源稅，滿足煤炭資源的價(jià)值補(bǔ)償要求?，F(xiàn)行資源稅己成為我國現(xiàn)階段資源價(jià)值補(bǔ)償制度的重要組成部分。 （2）煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)。資源補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行從價(jià)征收，計(jì)征依據(jù)是煤炭品的銷售收入。征收標(biāo)準(zhǔn)隨資源品的種類而異。我國煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)的征收主體為采礦權(quán)人，征收對象為脫離自然秉賦狀態(tài)的煤炭品，但對有利于節(jié)約和環(huán)保的某些領(lǐng)域，如從廢石中回收煤炭品等可以免繳資源補(bǔ)償費(fèi)。從我國資源補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)和使用方向看，資源補(bǔ)償費(fèi)具有明顯的資源耗竭性補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，體現(xiàn)的是資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和資源的跨代間價(jià)值補(bǔ)償?shù)囊蟆? （3）煤炭資源探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款。煤炭資源探礦權(quán)價(jià)款是指國家將自己出資勘查形成的探礦權(quán)出讓給探礦權(quán)人，按規(guī)定向探礦權(quán)人收取的價(jià)款。煤炭資源采礦權(quán)價(jià)款是指國家將自己出資勘查形成的采礦權(quán)出讓給采礦權(quán)人。按規(guī)定向采礦權(quán)人收取的價(jià)款。 （4）煤炭資源探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)。兩費(fèi)是進(jìn)入煤炭資源勘探和開采領(lǐng)域的最基本特許費(fèi)用，是礦業(yè)權(quán)人為獲得相應(yīng)的特許權(quán)而向所有人支付的一種特許費(fèi)，其本質(zhì)是礦區(qū)土地的租金，是對礦區(qū)資源價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊徊糠?。征收兩費(fèi)的目的有兩個：一是避免閑礦區(qū)土地的閑置不用；二是可以在一定程度上補(bǔ)救資源補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低的不足，減輕資源開采過程中的負(fù)外部性。 （5）環(huán)境治理恢復(fù)保證金和安全生產(chǎn)費(fèi)用。安全生產(chǎn)費(fèi)按照“企業(yè)所有，政府監(jiān)管，確保需要。規(guī)范使用”的原則進(jìn)行管理，專門用于改善企業(yè)安全生產(chǎn)條件。提取煤炭企業(yè)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的主要精神是，政府對煤礦環(huán)境和礦山生態(tài)恢復(fù)進(jìn)行評估后，按照基本恢復(fù)礦山環(huán)境和生態(tài)功能的原則提出具體的恢復(fù)目標(biāo)和要求，要求煤炭企業(yè)按煤炭銷售收入的一定比例，分年預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金。列入企業(yè)成本，按照“企業(yè)所有，政府監(jiān)管。?？顚Ｓ谩钡脑瓌t繳入地方財(cái)政指定的銀行賬戶專款專用。專項(xiàng)用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)。 （6）排污收費(fèi)制度。2003年出臺的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》規(guī)定新的排污收費(fèi)項(xiàng)目包括污水排污費(fèi)、廢氣排污費(fèi)、固體廢物及危險(xiǎn)廢物排污費(fèi)和噪聲超標(biāo)排污費(fèi)。與過去相比，新的排污收費(fèi)制度按照污染者排放污染物的種類、數(shù)量以及污染當(dāng)量計(jì)征，并提高了征收標(biāo)準(zhǔn)。 2.我國現(xiàn)行資源稅費(fèi)政策存在的問題 （1）有關(guān)資源稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低。如排污收費(fèi)，2003年以后收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)雖有所提高。但還不足以彌補(bǔ)當(dāng)期的污染治理成本，更不用說對過去的環(huán)境污染問題進(jìn)行彌補(bǔ)了，并且尚有部分污染源依然還未納入到排污費(fèi)的征收范圍內(nèi)。過低的煤炭資源稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一是導(dǎo)致國家煤炭資源所有權(quán)得不到充分補(bǔ)償，國家財(cái)政收入流失；二是資源稅費(fèi)無法反映煤炭資源的真正價(jià)值，其經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)作用不能充分發(fā)揮：三是煤炭企業(yè)資源品成本構(gòu)成缺失，造成煤炭價(jià)格過低。推動企業(yè)低成本擴(kuò)張，導(dǎo)致企業(yè)暗虧嚴(yán)重；四是企業(yè)和個人獲取礦業(yè)權(quán)的經(jīng)濟(jì)成本過低，導(dǎo)致資源開發(fā)領(lǐng)域中小企業(yè)過多，資源分割較嚴(yán)重。影響資源利用整體效益。 （2）資源稅費(fèi)制度存在缺陷。如煤炭資源價(jià)款制度，“雙軌制”問題依然比較嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國約15萬個礦業(yè)權(quán)中僅有2萬個左右是通過市場機(jī)制取得的。此外，探礦權(quán)采礦權(quán)評估制度建設(shè)滯后，也影響探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。 （3）一些重要稅費(fèi)政策缺失。一是國家煤炭資源貯備制度還沒有建立，影響能源和經(jīng)濟(jì)安全；二是平衡資源輸出和輸入地區(qū)利益的轉(zhuǎn)移支付制度沒有建立起來，不利于消除資源開發(fā)的外部性影響。 （三）現(xiàn)行資源稅費(fèi)政策與煤炭開發(fā)存在問題的相關(guān)性 由于受現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度的缺陷影響，我國現(xiàn)階段煤炭企業(yè)成本構(gòu)成具有突出的“不完全成本”特征，煤炭資源品價(jià)格中與資源價(jià)值補(bǔ)償相關(guān)的成本計(jì)提不足。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是與直接補(bǔ)償相關(guān)的成本計(jì)提不足。如價(jià)款制度缺陷明顯，礦業(yè)權(quán)取得上還存在“雙軌制”，礦業(yè)權(quán)一級市場上的招、拍、掛制度在現(xiàn)實(shí)中實(shí)行的也不夠理想，企業(yè)或個人獲取礦業(yè)權(quán)的進(jìn)入成本較低，煤炭資源價(jià)值的直接補(bǔ)償在制度上得不到充分保障。二是資源價(jià)值的消耗補(bǔ)償和環(huán)境補(bǔ)償不足。由于我國煤炭資源稅費(fèi)中與煤炭資源消耗補(bǔ)償和環(huán)境補(bǔ)償有關(guān)的煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅、排污收費(fèi)等不僅都存在標(biāo)準(zhǔn)低的問題。而且像煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)、排污收費(fèi)等還存在較為嚴(yán)重的征收困難和征收不足等問題，提取環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度2006年以后才建立，并且還處于試點(diǎn)階段。所有這些因素導(dǎo)致與資源消耗補(bǔ)償和環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償相關(guān)的成本計(jì)提不足。這反映到煤炭資源品成本構(gòu)成中，必然體現(xiàn)為資源品成本構(gòu)成缺失，再加上國家對電煤價(jià)格的控制壓制了這一部分資源品價(jià)格的上漲要求，煤炭資源品價(jià)格形成機(jī)制被扭曲。 可以看出，我國煤炭資源開發(fā)利用領(lǐng)域中存在的問題，如環(huán)境問題、安全問題、資源配置問題等，都能從稅費(fèi)政策缺陷導(dǎo)致的資源品不完全成本定價(jià)制度上找到其內(nèi)在原因。 三、煤炭成本缺失分析 改革開放以來。隨著我國資源困局和環(huán)境問題日益顯現(xiàn)，在煤炭資源價(jià)值理論、煤炭資源耗竭理論以及外部性理論等的影響下，煤炭價(jià)值補(bǔ)償問題越來越引起重視。 （一）我固煤炭企業(yè)現(xiàn)行成本構(gòu)成 我國煤炭資源企業(yè)的成本構(gòu)成主要包括三大類：第一類是上繳國家的各項(xiàng)資源稅費(fèi)。包括資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)，探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款，礦區(qū)使用費(fèi)、排污費(fèi)等，其中的資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)主要屬于使用者成本，探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款屬于直接成本，排污費(fèi)屬于外部成本。第二類是各項(xiàng)專項(xiàng)資金，如維簡費(fèi)、安全保證金等。第三類是企業(yè)各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營成本，包括各種原材料支出、勘探費(fèi)用、電力、折舊基金、人工工資、福利基金等。 （二）完全成本理念下的煤炭企業(yè)成本 所謂“完全成本”，是在資源價(jià)值理論支持下，為使資源的使用和消耗得到全面補(bǔ)償而建立起來的一種非常具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的資源產(chǎn)品成本概念。對資源企業(yè)而言，其資源產(chǎn)品的“完全成本”應(yīng)包括三個部分：第一，直接成本，即資源勘查、開采、加工過程中發(fā)生的直接支出。如我國現(xiàn)有資源稅費(fèi)體系中的勘探開采費(fèi)用（對應(yīng)兩類價(jià)款）、人工成本等屬于這一部分第二，資源耗竭補(bǔ)償成本（代際成本），又可稱作使用者成本.主要是對資源價(jià)值的直接補(bǔ)償，如礦區(qū)地租等。第三，外部性成本（環(huán)境補(bǔ)償成本），主要用于補(bǔ)償、消除資源開采對環(huán)境的損害。下面以“完全成本”理念為支撐，探索煤炭企業(yè)應(yīng)具備的完全成本構(gòu)成。 1.煤炭使用者成本 煤炭資源使用者成本，實(shí)際上是對煤炭資源耗竭的補(bǔ)償，在國外主要表現(xiàn)為權(quán)利金，在我國主要包括資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦權(quán)補(bǔ)償費(fèi)等。 2.煤炭生產(chǎn)直接成本 直接成本是指在煤炭資源勘探和生產(chǎn)過程中所消耗的各種生產(chǎn)要素成本。可分為兩部分：一是煤炭資源勘探投入的人力、物力和財(cái)力；二是煤炭開采所發(fā)生的費(fèi)用。 （1）煤炭資源勘探費(fèi)。我國新增煤炭資源的找礦普查和必要詳查費(fèi)用由政府負(fù)責(zé)。詳查和精查費(fèi)用由礦業(yè)權(quán)人負(fù)責(zé)。資源勘查成本差別很大，據(jù)經(jīng)驗(yàn)推算，我國煤炭資源詳查和精查成本平均噸煤1元左右。按資源回收率40%測算.噸煤承擔(dān)資源勘探費(fèi)2.5元左右。 （2）探（采）礦權(quán)價(jià)款。我國長期以來煤炭成本中不包括煤炭的礦業(yè)權(quán)價(jià)款。由于礦業(yè)權(quán)取得上“雙軌制”的存在，至今大部分企業(yè)實(shí)際還沒有繳納價(jià)款。 （3）煤炭生產(chǎn)企業(yè)工資性成本。煤炭是高風(fēng)險(xiǎn)、高勞動強(qiáng)度產(chǎn)業(yè).煤炭生產(chǎn)企業(yè)的工資性成本應(yīng)該包含礦工的各項(xiàng)勞力補(bǔ)償和勞動保障：一是煤礦采掘工人、熟練技術(shù)工人和專業(yè)技術(shù)人員的工資；二是煤礦職工艱苦崗位津貼，如煤礦井下津貼、班中餐、夜班費(fèi)等：三是煤礦企業(yè)應(yīng)承擔(dān)煤礦職工的各項(xiàng)國家規(guī)定的社會保險(xiǎn)費(fèi)用。 3.外部成本 外部成本主要指保護(hù)和治理礦區(qū)的環(huán)境成本f包括煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)成本和安全生產(chǎn)成本）?？煞譃榄h(huán)境預(yù)防成本和環(huán)境損失成本。環(huán)境預(yù)防成本是指為實(shí)現(xiàn)一定的環(huán)境資源保護(hù)目標(biāo)，在煤炭生產(chǎn)之前或過程中制定并實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施、構(gòu)建并運(yùn)營環(huán)境保護(hù)工程設(shè)施而發(fā)生的成本。環(huán)境損失成本是指因環(huán)境破壞、資源枯竭而產(chǎn)生的企業(yè)內(nèi)部損失和企業(yè)外部損失。 煤炭環(huán)境成本具有較為突出的行業(yè)特點(diǎn)。從目前煤炭環(huán)境成本的構(gòu)成范圍來看，環(huán)境成本補(bǔ)償不足，需要結(jié)合煤炭再生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系以及煤炭環(huán)境成本的特點(diǎn)，對煤炭環(huán)境成本進(jìn)行完善。 四、煤炭資源成本補(bǔ)償?shù)恼呓ㄗh 煤炭作為國家的戰(zhàn)略性資源，與石油、天然氣、水和土地等一樣，其價(jià)格很難做到完全由市場來定價(jià)，必須加強(qiáng)政府對資源配置的宏觀調(diào)控，促進(jìn)煤炭資源的合理開發(fā)、節(jié)約使用和永續(xù)利用，推進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)。 （一）構(gòu)建煤炭企業(yè)完全成本 構(gòu)建企業(yè)完全成本，逐步建立起以完全成本為基礎(chǔ)、以市場為導(dǎo)向的供需雙方協(xié)商定價(jià)和政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的煤炭價(jià)格形成機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)資源合理開發(fā).價(jià)值充分補(bǔ)償.環(huán)境有效保護(hù)，生產(chǎn)安全有序的必然選擇。 1.完善成本核算制度 影響煤炭企業(yè)成本涉及的常規(guī)項(xiàng)目主要有材料、工資、福利基金、電費(fèi)、折舊、井巷工程基金、大修理基金、地面塌陷賠償費(fèi)、排污費(fèi)、維簡基金、財(cái)務(wù)費(fèi)用、管理費(fèi)用、銷售費(fèi)用和資源稅等，成本很不完整，存在較大缺失。為此，要完善現(xiàn)行煤炭企業(yè)的成本構(gòu)成。建立企業(yè)完全成本制度，使包括外部成本在內(nèi)的各種成本向煤炭價(jià)格內(nèi)部滲透，將煤炭開采的礦權(quán)取得成本、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本、安全生產(chǎn)成本以及資源枯竭后的退出成本等列入企業(yè)成本核算范圍。通過外部成本內(nèi)部化，社會成本企業(yè)化。逐步建立起以完全成本為基礎(chǔ)、以市場為導(dǎo)向的供需雙方協(xié)商定價(jià)和政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的煤炭價(jià)格形成機(jī)制。 2.對煤炭資源價(jià)值進(jìn)行充分補(bǔ)償 （1）提高部分資源稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。適當(dāng)提高煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率，探索建立煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)浮動費(fèi)率制度，充分體現(xiàn)國家對資源性資產(chǎn)的收益權(quán)。適當(dāng)提高探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，完善探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)逐年遞增機(jī)制。提高資源稅稅額，并將資源稅由按銷售量計(jì)征改按儲量計(jì)征。 （2）改革煤炭資源稅費(fèi)體系?？梢詤⒄諊H慣例，建立以權(quán)利金為核心的資源稅費(fèi)體系：一是將“煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)”、“礦區(qū)使用費(fèi)”和“資源稅”合并統(tǒng)一征收權(quán)利金，適當(dāng)提高權(quán)利金費(fèi)率水平，由目前的平均1.18%提高到8%左右。二是將“探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款”更名為“礦業(yè)權(quán)出讓金”。要通過招、拍、掛等市場方式實(shí)現(xiàn)探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)值，防止人為壓低進(jìn)入門檻。三是將“探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)”更名為“礦地租金”?！疤降V權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)”相當(dāng)于一種最低權(quán)利金.不管是否進(jìn)行勘查活動，只要占有礦業(yè)權(quán)就應(yīng)當(dāng)征收，避免礦業(yè)權(quán)人閑置不用。 3.強(qiáng)化外部性治理成本的提取 （1）改進(jìn)排污收費(fèi)制度。一是立法明確污染物“總量控制”的原則。盡快出臺煤炭污染物“總量控制”實(shí)施辦法及配套政策，對煤炭排污總量控制的目標(biāo)、總量設(shè)計(jì)、調(diào)查檢測、總量分布、適用程序等作出明確規(guī)定。二是實(shí)施排污權(quán)有償取得制度改革。可采取招標(biāo)、拍賣或政府定價(jià)等方式有償出讓，形成排污權(quán)的一級市場。對排污權(quán)二級市場交易范圍和交易方式作出明確規(guī)定，確保排污權(quán)在二級市場上能夠正常交易。建立企業(yè)減少排污的激勵機(jī)制，對積極減少排放、積極出售排污權(quán)的企業(yè)從資金、稅收、技術(shù)等方面予以扶持。三是逐步提高現(xiàn)行排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大收費(fèi)范圍。切實(shí)做到污染者必須付費(fèi).重污染者必須多交費(fèi)。改變違法成本低于守法或治理成本問題，促使企業(yè)參與排污權(quán)交易。 （2）建立環(huán)境治理成本合理分擔(dān)機(jī)制。應(yīng)盡快通過政府、企業(yè)和社會三方面合理分擔(dān)環(huán)境成本的方式建立起礦區(qū)環(huán)境和生態(tài)恢復(fù)機(jī)制，推進(jìn)徹底治理。本著“誰投資、誰受益”原則通過市場機(jī)制多渠道融資引入社會資金進(jìn)入，通過讓社會投資者分享治理后的土地使用權(quán)等權(quán)益的方式換取相關(guān)環(huán)境治理和恢復(fù)資金投入。對不屬于煤礦企業(yè)職責(zé)或煤礦企業(yè)無力承擔(dān)環(huán)境治理的問題，由政府根據(jù)財(cái)力分步解決。 （3）調(diào)整資源稅收政策。一是加快煤炭增值稅改革，盡快將煤炭生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)換為消費(fèi)型增值稅；二是開征或提高高耗煤、高污染產(chǎn)品的消費(fèi)稅目和稅率.減少煤炭資源消耗和排污水平；三是改革資源稅稅制。變從量計(jì)征為從價(jià)計(jì)征.同時提高資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，抵制對煤炭資源的粗放型開采和利用；四是完善出口退稅政策和關(guān)稅政策，對煤炭出口降低或取消出口退稅優(yōu)惠；五是鼓勵煤炭企業(yè)對廢氣、廢物、廢料實(shí)施回收循環(huán)綜合利用。對此免征或減征增值稅。 （4）完善安全生產(chǎn)投入長效機(jī)制。一是要加大安全費(fèi)用的提取，規(guī)范安全費(fèi)用的使用。按照“企業(yè)負(fù)責(zé)、政府支持”的原則，完善地方政府、企業(yè)共同增加煤礦安全投入的機(jī)制，建立煤礦安全生產(chǎn)設(shè)施長效投入機(jī)制，建立穩(wěn)定的安全保障資金渠道。二是要提高煤礦傷亡人員的賠償標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范的工傷保險(xiǎn)體系。三是加強(qiáng)工傷險(xiǎn)制度建設(shè)。國家應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)法律、法規(guī)的制定工作。建立更為規(guī)范的工傷保險(xiǎn)體系，企業(yè)必須為勞動者提供及時足額的工傷保險(xiǎn)。四是要建立健全企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度。政府安全生產(chǎn)管理部門可提前向從事煤炭生產(chǎn)的企業(yè)征收一筆費(fèi)用，交由財(cái)政監(jiān)管，事故發(fā)生后用于搶險(xiǎn)救災(zāi)和善后處理所需資金。 （5）建立衰老煤礦企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)資金制度。加快資源枯竭和扭虧無望的國有大中型煤礦關(guān)閉破產(chǎn)政策實(shí)施步伐，為從政策上支持這些企業(yè)實(shí)現(xiàn)行業(yè)平穩(wěn)轉(zhuǎn)移和妥善解決關(guān)閉破產(chǎn)煤礦遺留問題，建議專門設(shè)立衰老煤礦企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)資金。 （6）建立對煤炭資源生產(chǎn)地的補(bǔ)償機(jī)制。一是征收礦業(yè)城市補(bǔ)償費(fèi)。建立對煤炭資源生產(chǎn)地的橫向補(bǔ)償機(jī)制。二是設(shè)立國家生態(tài)補(bǔ)償基金，建立對煤炭資源生產(chǎn)地的縱向補(bǔ)償機(jī)制。同時，還可在國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中增加生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，建立有利于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對煤炭資源豐富、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)為保護(hù)環(huán)境對煤炭資源暫不開發(fā)而影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予補(bǔ)償。 （二）完善煤炭企業(yè)外部環(huán)境 市場經(jīng)濟(jì)條件下，煤炭資源的配置及其價(jià)格形成必須以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，良好的市場環(huán)境是實(shí)現(xiàn)通過市場機(jī)制發(fā)現(xiàn)煤炭資源真實(shí)價(jià)值和實(shí)現(xiàn)其充分補(bǔ)償?shù)谋匾獥l件。 1.逐步解決煤炭價(jià)格“雙軌制”問題 加快推進(jìn)煤價(jià)與電價(jià)的聯(lián)動改革.協(xié)調(diào)好兩個行業(yè)之間的利益分配關(guān)系，逐步解決煤炭價(jià)格“雙軌制”問題，實(shí)現(xiàn)煤炭價(jià)格并軌運(yùn)行，使煤炭價(jià)格能充分體現(xiàn)其完全成本。可考慮設(shè)置五年左右的改革過渡期，在過渡期內(nèi)對物價(jià)水平影響較大的用煤大戶（如火電企業(yè)）給予扶持措施，幫助其緩解煤價(jià)上漲帶來的成本壓力。同時，可考慮通過動用財(cái)政補(bǔ)貼政策對相關(guān)弱勢群體進(jìn)行直接補(bǔ)貼，保證改革的順利進(jìn)行。 2.完善煤炭資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制 （1）明晰煤炭資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系。可按照政企分開、出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分開的原則，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的煤炭資源勘探出資人與煤炭資源勘探企業(yè)法人、礦業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營法人財(cái)產(chǎn)制度，并對這種財(cái)產(chǎn)權(quán)予以明確的法律保障。 （2）完善煤炭資源產(chǎn)權(quán)交易的兩級市場。從煤炭資源產(chǎn)權(quán)交易形式看，煤炭資源產(chǎn)權(quán)交易市場由一級市場和二級市場組成。煤炭資源具有明顯的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，必須引入煤炭資源使用權(quán)通過市場競爭有償獲得的產(chǎn)權(quán)安排制度。煤炭資源產(chǎn)權(quán)一級市場必須由國家壟斷，在嚴(yán)格市場準(zhǔn)入條件前提下，對煤炭資源應(yīng)采取招標(biāo)和拍賣的方式出讓，促進(jìn)煤炭資源產(chǎn)權(quán)市場化。對煤炭資源產(chǎn)權(quán)交易的二級市場，必須嚴(yán)格規(guī)范探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等市場交易規(guī)則、程序；明確規(guī)范探礦權(quán)、采礦權(quán)市場退出機(jī)制：明確探礦權(quán)人和采礦權(quán)人的權(quán)利義務(wù)；規(guī)范探礦權(quán)、采礦權(quán)市場中的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)管理等。 3.加強(qiáng)小煤礦治理 針對我國小煤礦的特點(diǎn)，要采取以下措施：一是嚴(yán)厲打擊非法開采行為，嚴(yán)防已關(guān)閉礦井死灰復(fù)燃；二是限期關(guān)閉年生產(chǎn)能力在3萬噸以下（含3萬噸）的礦井以及布局不合理、不具備安全生產(chǎn)條件的礦井；三是提高準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格控制新、改、擴(kuò)建礦井的規(guī)模和數(shù)量。 在采取上述行政手段的同時，為配合小煤礦的關(guān)閉和資源整合工作，要研究制定相應(yīng)的財(cái)稅經(jīng)濟(jì)政策加以引導(dǎo)；一是要完善相應(yīng)的退款、退費(fèi)制度；二是對關(guān)閉的合法小煤礦，按照核定的礦井生產(chǎn)能力為依據(jù)，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)助；三是要結(jié)合實(shí)際，研究制定轉(zhuǎn)產(chǎn)扶植、結(jié)構(gòu)調(diào)整、就業(yè)培訓(xùn)、困難補(bǔ)助等經(jīng)濟(jì)政策和鼓勵政策；四是在通過“新設(shè)合并”和“吸收合并”等方式推進(jìn)煤礦企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行資產(chǎn)整合同時，鼓勵具備條件的社會資本參與煤礦購買整合。 4.加大財(cái)政勘探投入 為滿足國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展對煤炭資源的需求，應(yīng)建立和完善煤勘基金（周轉(zhuǎn)金）制度。在初期，資金主要來源于中央政府，包括中央政府預(yù)算內(nèi)安排支出，國家礦業(yè)權(quán)有償出讓收入，中央礦山企業(yè)和地勘 單位應(yīng)繳納的探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款折股后的股權(quán)以及 股權(quán)變現(xiàn)和紅利收入?；鸾⒑?。應(yīng)逐步引導(dǎo)地方 政府和社會資金投入，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，形成滾動 發(fā)展的良性投入機(jī)制。煤勘基金應(yīng)重點(diǎn)用于支持國 家與地方加大對煤炭資源的預(yù)查、普查和必要的詳 查，從根本上解決煤炭勘查投入和煤勘發(fā)展需求之間的矛盾。 5.制定促進(jìn)和鼓勵煤炭資源節(jié)約的財(cái)政政策 一是制定鼓勵煤炭開發(fā)技術(shù)創(chuàng)新的財(cái)稅政策。針對我國煤炭資源的特點(diǎn)。中央財(cái)政可考慮專門設(shè)立國家煤炭重大基礎(chǔ)技術(shù)研究專項(xiàng)。同時鼓勵煤炭企業(yè)參與，對企業(yè)研發(fā)投資予以利息補(bǔ)貼。二是創(chuàng)新節(jié)能政策和制度，促使用煤企業(yè)節(jié)能降耗，降低單位產(chǎn)值能耗。三是運(yùn)用財(cái)政稅費(fèi)扶持措施，鼓勵企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)開采建筑物下、鐵路下、水體下的煤層和極薄煤層，對此給予免征資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅以及企業(yè)所得稅減免的方式進(jìn)行鼓勵。四是研究制定生產(chǎn)和使用煤制油、醇、醚等替代燃料的財(cái)稅優(yōu)惠政策，鼓勵煤炭深度加工轉(zhuǎn)化。五是加強(qiáng)煤炭資源綜合利用，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。六是將財(cái)政稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段和行政手段相結(jié)合，建立嚴(yán)格的煤炭資源利用監(jiān)管制度，對煤炭企業(yè)的煤炭資源回采率實(shí)行年度核查、動態(tài)監(jiān)管。七是根據(jù)國家資源發(fā)展戰(zhàn)略，建立國家煤炭礦產(chǎn)地儲備制度，對部分己探明的煤炭資源儲量實(shí)行儲備，不進(jìn)行開采，以備后需，國家應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付等手段對貯備地區(qū)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助。