隨著4萬(wàn)億投資大幕拉開(kāi)，地方政府缺錢用的問(wèn)題逐漸浮出水面，財(cái)政放權(quán)的呼聲也由此變得緊迫起來(lái)。 　　去年底，國(guó)家發(fā)展改革委副主任穆虹曾表示，這4萬(wàn)億投資計(jì)劃中，中央政府只承擔(dān)其中的1.18萬(wàn)億元，其他將近3萬(wàn)億元要靠地方政府和社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)。 　　4萬(wàn)億元投資計(jì)劃出臺(tái)后，地方政府爭(zhēng)先恐后地向上申請(qǐng)項(xiàng)目，公布的配套投資計(jì)劃總額已高達(dá)18萬(wàn)億元，幾乎3倍于2008年中國(guó)全年的財(cái)政收入。要完成如此龐大的投資計(jì)劃，受累于房?jī)r(jià)下跌土地流拍，靠土地和樓市取得主要收入的地方財(cái)政，根本無(wú)法負(fù)擔(dān)如此龐大的開(kāi)支。 　　一方面財(cái)政收入減少，另一方面支出增加，地方政府怎么辦?錢從哪里來(lái)?很多地方政府，把手伸向了中央財(cái)政。 向上級(jí)要錢有高招 　　“地方政府向中央財(cái)政伸手要錢的方式很多。他們往往在編制預(yù)算時(shí)，將預(yù)算編得很高。當(dāng)然，中央財(cái)政肯定不會(huì)給那么多的錢，但地方政府也不指著那些撥款活著，他們有預(yù)算外的收入來(lái)填充。”南方某省的一位業(yè)內(nèi)人士2月3日告訴《投資者報(bào)》。 　　但2008年國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)歷的寒冬，國(guó)內(nèi)一線城市土地財(cái)政嚴(yán)重縮水，加之2008年國(guó)內(nèi)和國(guó)外經(jīng)濟(jì)的全行業(yè)不景氣，今年不論是預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外，地方政府的財(cái)政收入都將吃緊。因此，地方政府只能盯住中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。 　　據(jù)知情人士透露，每年中央全會(huì)開(kāi)完后，中央政策甫一發(fā)布，地方政府就會(huì)在政策中“摳字眼”，千方百計(jì)地要把政策中的某些規(guī)定和本地區(qū)的事務(wù)掛上鉤，借此規(guī)定向上級(jí)部門開(kāi)口要錢。 　　同時(shí)因轉(zhuǎn)移支付渠道的不透明、不完善和鏈條過(guò)長(zhǎng)，在轉(zhuǎn)移過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)無(wú)數(shù)問(wèn)題。上級(jí)財(cái)政即使要調(diào)研和監(jiān)督資金流向也困難重重。西北某地區(qū)曾就一個(gè)人畜飲水工程向上級(jí)財(cái)政申請(qǐng)撥款，不但給出的預(yù)算與實(shí)際情況極為不符，而且等到中央的撥款到位，工程也草草了事，所建水窖數(shù)量及規(guī)格與當(dāng)初的方案設(shè)計(jì)大相徑庭。工程完成后，剩余撥款更是不知去向。 　　地方政府雖然把手伸得很長(zhǎng)、很多，但他們對(duì)中央財(cái)政的依存度并不高。更多的財(cái)力來(lái)自各種隱性收入。由于隱性財(cái)力的支撐，比如隱性發(fā)債、土地出讓金等，地方財(cái)力實(shí)際上并不弱，特別是沿海地區(qū)和一線城市。國(guó)務(wù)院一課題組的研究表明，2007年全國(guó)土地出讓總價(jià)高達(dá)9000億元，土地出讓金已成為許多地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來(lái)源，占地方財(cái)政預(yù)算外收入60%以上，個(gè)別市縣達(dá)90%左右。 　　但2008年末以來(lái)，房地產(chǎn)業(yè)寒冬到來(lái)，“缺錢用”讓地方財(cái)政倍感壓力。 4萬(wàn)億投資成催化劑 　　雖然之前中央政府不允許地方政府發(fā)債，但省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府哪一級(jí)不欠債?一份來(lái)自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組的調(diào)查報(bào)告指出，目前我國(guó)地方政府債務(wù)至少在1萬(wàn)億元以上，其中地方基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬(wàn)元。 　　為解決4萬(wàn)億投資資金問(wèn)題，中央甚至開(kāi)始了以代發(fā)地方債的形式來(lái)籌集資金。2月4日，中央政府將代發(fā)2000億元左右的地方政府債券的發(fā)債額度在春節(jié)前已分配完畢。一直緊閉的地方發(fā)債大門已經(jīng)在緩緩打開(kāi)。中央政府對(duì)發(fā)債的動(dòng)作如此之快，很難說(shuō)不是情勢(shì)逼人的結(jié)果。 　　值得注意的是，2000億元的資金相對(duì)于萬(wàn)億的投資來(lái)說(shuō)是杯水車薪。其次，這筆資金的投向是否跟著項(xiàng)目走?項(xiàng)目落實(shí)到哪兒，資金用到哪兒?其實(shí)，這也僅是一種轉(zhuǎn)移支付的形式，并不能從根本上解決地方財(cái)力不足的問(wèn)題。 　　要解決地方財(cái)政問(wèn)題，還需要財(cái)政改革來(lái)完成。固守“層級(jí)財(cái)政”的模式，即使地方發(fā)債合法化了，也無(wú)法避免基層財(cái)政危機(jī)繼續(xù)蔓延的惡果，地方政府也很難有財(cái)力來(lái)完成4萬(wàn)億投資計(jì)劃。4萬(wàn)億投資計(jì)劃的推出，恰恰是財(cái)政改革的契機(jī)。 財(cái)政放權(quán)勢(shì)在必行 　　1994年的財(cái)政體制改革雖然進(jìn)了一大步，但并沒(méi)有解決“財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配”的問(wèn)題。各級(jí)政府都以本級(jí)財(cái)政利益為中心，“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”的狀況很普遍。1994年以后，中國(guó)財(cái)政的集中度不斷提高，中央財(cái)政收入比重從1993年的22%升到2007年的54.1%，而在事權(quán)方面，中央與地方事權(quán)比為30∶70，倒掛現(xiàn)象嚴(yán)重。 　　2005年以來(lái)，要求“事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”的呼聲越來(lái)越高。這大多數(shù)言論仍然脫不了“層級(jí)財(cái)政”的窠臼。 　　“思維慣性使我們難以擺脫原有的一級(jí)一級(jí)地分開(kāi)來(lái)考慮縱向財(cái)政關(guān)系的思維路徑，很容易落入‘循環(huán)改革’的陷阱而不知?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希2009年2月4日接受《投資者報(bào)》采訪時(shí)表示，“我們現(xiàn)在說(shuō)的‘轄區(qū)財(cái)政’就是要在一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)，比如省或者市，做到財(cái)力和事權(quán)相匹配。至于采用什么手段，各區(qū)域可以根據(jù)本區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況自行安排，或者通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式，或者采用部分財(cái)權(quán)下放的形式都是可以的?！? 　　也就是說(shuō)，省級(jí)財(cái)政不能以本級(jí)財(cái)政的利益為中心，而是要兼顧本省內(nèi)的各個(gè)市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的財(cái)政預(yù)算收支平衡?！艾F(xiàn)在的情況是，很多鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層財(cái)政很困難，甚至發(fā)不出工資來(lái)。省級(jí)或市級(jí)財(cái)政不但不管，反而跟著這些基層財(cái)政向中央財(cái)政開(kāi)口要錢?！? 　　在劉尚希提出“轄區(qū)財(cái)政”的觀點(diǎn)后不久，財(cái)政部的部長(zhǎng)報(bào)告中也將“轄區(qū)財(cái)政”的概念寫入其中。 　　前不久，財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人提出2009年財(cái)政改革的重點(diǎn)是“轄區(qū)財(cái)政改革”。他指出，在保持分稅制財(cái)政體制基本穩(wěn)定的前提下，將圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，逐步建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，提高基層政府提供公共服務(wù)的能力。 　　而現(xiàn)在的“轄區(qū)財(cái)政”只停留在口號(hào)的概念上，中央財(cái)政沒(méi)有做出過(guò)多的解釋和明確的批示，特別是對(duì)如何建立“縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制”沒(méi)有詳加說(shuō)明和指導(dǎo)。 　　上級(jí)政府不改革，下級(jí)政府也很難有所作為。而2009年卻是中國(guó)經(jīng)濟(jì)在衰退中奮進(jìn)的關(guān)鍵一年。在4萬(wàn)億投資計(jì)劃的帶動(dòng)下，地方政府熱情高漲、信心十足，各種各樣的大中型項(xiàng)目紛紛上馬。但是各地的投資計(jì)劃能否執(zhí)行，現(xiàn)在還不是地方政府說(shuō)了算的。由于地方財(cái)力的限制，某個(gè)縣、鄉(xiāng)的項(xiàng)目，即使獲得批準(zhǔn)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，撥款從中央到地方經(jīng)過(guò)四個(gè)層級(jí)，最后也可能不是被轉(zhuǎn)移到別的地方去，就是被盤剝得所剩無(wú)幾了。 　　謝部長(zhǎng)說(shuō)，今年的重點(diǎn)是“轄區(qū)財(cái)政改革”，但要改革就必須有真行動(dòng)，財(cái)政部應(yīng)該盡快頒布保障基層政府財(cái)力的政策措施。如果中央財(cái)政一邊喊口號(hào)，一邊還是把所有的財(cái)權(quán)攬?jiān)谧约菏掷铮烙?jì)地方政府的投資熱情很難持續(xù)下去。