中央農(nóng)村工作會(huì)議于12月22日閉幕,會(huì)議全面部署2011年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作,重點(diǎn)研究加快水利改革發(fā)展問(wèn)題。據(jù)了解,農(nóng)業(yè)水利建設(shè)將成為2011年中央一號(hào)文件的側(cè)重點(diǎn)。這說(shuō)明水利正在成為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域,同時(shí)也凸顯了不斷完善水利投入機(jī)制和盡早突破“水瓶頸”制約的必要性和緊迫性。
一、水利投入長(zhǎng)期不足“水瓶頸”亟待突破
水利對(duì)于農(nóng)業(yè),特別是糧食生產(chǎn)具有決定性作用。專(zhuān)家介紹,水澆地小麥畝產(chǎn)可達(dá)900斤,如果水量充沛,產(chǎn)量可達(dá)1100斤;但如果是旱地小麥,畝產(chǎn)最多只有500斤左右。粗略估算,水地小麥的產(chǎn)量一般要比旱地小麥高一倍。
而我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是:水資源時(shí)空分布不均、洪澇災(zāi)害頻發(fā)、水利設(shè)施薄弱、水利發(fā)展滯后。2010年西南地區(qū)發(fā)生的特大干旱,以及部分省區(qū)市遭受的洪澇、山洪、泥石流災(zāi)害就集中反映了這些問(wèn)題。
由于我國(guó)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施防汛抗旱整體能力不強(qiáng),今年頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害導(dǎo)致我國(guó)糧食生產(chǎn)預(yù)期下降,價(jià)格屢創(chuàng)新高。糧食價(jià)格指數(shù)在11月初達(dá)到了179點(diǎn)的歷史高點(diǎn)。這直接加大了物價(jià)上漲壓力,給國(guó)家的調(diào)控政策帶來(lái)巨大難度。由此可見(jiàn),水利發(fā)展滯后已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、國(guó)家糧食安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。
近幾年來(lái),我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步:公路進(jìn)入了“高速路”的軌道,鐵路邁進(jìn)了“高鐵時(shí)代”的門(mén)檻,機(jī)場(chǎng)建設(shè)也初步形成了網(wǎng)狀覆蓋。與“鐵、公、機(jī)”相比,水利顯而易見(jiàn)地成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一塊短板。
根據(jù)中國(guó)水利水電科學(xué)研究院為主的多名專(zhuān)家所做的《水利與國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究》,通過(guò)對(duì)中國(guó)51個(gè)部門(mén)投入產(chǎn)出分析,確定水利基建的最佳投資應(yīng)占GDP比重為0.79%到0.84%。但從2005年到2009年,我國(guó)水利建設(shè)完成投資分別為747億元、793億元、945億元、1088億元、1894億元,平均只占GDP的0.4%左右,水利設(shè)施建設(shè)方面投入連年欠賬,水利工程建設(shè)、更新改造以及維修的資金投入不足,水利設(shè)施薄弱問(wèn)題日益突出,“水瓶頸”問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。
二、水利資金投入機(jī)制亟需完善
加快水利發(fā)展的前提,就是必須加大對(duì)水利建設(shè)的投入。今年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出,“著力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加大對(duì)農(nóng)村水利、電網(wǎng)和危房改造、環(huán)境整治投入力度,繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村公路、沼氣建設(shè);把水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn),多方籌集資金,切實(shí)增加投入?!庇纱祟A(yù)計(jì)在明年十二五規(guī)劃開(kāi)局之年,政府就會(huì)繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)水利的支持力度,明年水利將成為公共財(cái)政的重點(diǎn)領(lǐng)域。
國(guó)信證券估算,未來(lái)十年,水利固定資產(chǎn)投資總規(guī)模將達(dá)4萬(wàn)億,平均每年4000億左右的投資規(guī)模,而2009年水利固定資產(chǎn)投資額為1800億,未來(lái)13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)的年均水利固定資產(chǎn)投資規(guī)模約為2900億,占全國(guó)投資規(guī)模的74.5%。
我們認(rèn)為,水利的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和公益性的性質(zhì)決定,政府主導(dǎo)投入應(yīng)放在水利建設(shè)的第一位。然而政府主導(dǎo)不等于政府包攬所有的投入,形成水利投入的多元渠道、多模式格局尤為重要?,F(xiàn)在的問(wèn)題是,一些社會(huì)資金,包括外企,更愿意向城市供水、工業(yè)供水領(lǐng)域投資,而對(duì)水源建設(shè)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村供水投入積極性不足。
按照目前我國(guó)水利事業(yè)的投融資體制,中央財(cái)政對(duì)東、中、西部地區(qū)投入的基本配套比分別是3:2,1:1和2:3。即便政策已經(jīng)考慮到東中西部的財(cái)政情況,一些中西部地區(qū)在配套資金方面依舊十分困難,指望收入有限的地方財(cái)政為水利設(shè)施建設(shè)投入大量配套資金顯得不夠現(xiàn)實(shí),一些政府只能把資金用于臨時(shí)的修補(bǔ),很難解決實(shí)際問(wèn)題。
與此同時(shí),由于資金來(lái)源和性質(zhì)不同,各地管理模式不一,缺乏統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)計(jì)劃,各種水利資金還存在重復(fù)投資、重復(fù)安排、相互抵項(xiàng)等現(xiàn)象,致使工作存在缺口和計(jì)劃脫節(jié),難以充分發(fā)揮投資的整體效益。有限的水利投資資金使用分散,投資效益不理想。這些水利資金投入體制機(jī)制存在的問(wèn)題正嚴(yán)重阻礙“水瓶頸”問(wèn)題的解決。
三、創(chuàng)新投入機(jī)制拓寬資金渠道盡早突破“水瓶頸”制約
解決水利資金投入機(jī)制問(wèn)題,拓寬資金渠道是最主要的著力點(diǎn)。正在逐步推進(jìn)的水價(jià)改革,通過(guò)完善水價(jià)形成機(jī)制的方式,一方面能夠籌措穩(wěn)定的水利建設(shè)資金來(lái)源,另一方面又促進(jìn)節(jié)約用水和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,是突破“水瓶頸”制約的有效途徑。
從宏觀層面看,由于水利公益性的定位,多年來(lái)水價(jià)格形成機(jī)制一直未能得到重視。這不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民用水方面,而且還廣泛存在于工農(nóng)業(yè)供水方面。水資源的粗放開(kāi)發(fā)利用,農(nóng)田灌溉的“大水漫灌”不計(jì)成本,仍與水價(jià)格形成機(jī)制的缺失有關(guān);從微觀層面看,水的商品性隨處可見(jiàn),盡管公益性的水利建設(shè)工程形成了幾乎是全部的供水能力,但到了供水終端就幾乎變成了百分之百的商品水。
因此,在強(qiáng)調(diào)水利公益性的同時(shí),還要注重水的商品性。一方面用商品水來(lái)招商引資,鼓勵(lì)社會(huì)資金投向水利建設(shè)工程,按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作水利項(xiàng)目,特別是要引導(dǎo)工商企業(yè)水務(wù)企業(yè)參與水源工程建設(shè)和工農(nóng)業(yè)供水項(xiàng)目建設(shè),政府的投入可以作為引導(dǎo)資金。另一方面,用水價(jià)格這個(gè)杠桿撬動(dòng)水利建設(shè)、水源配置、農(nóng)田灌溉乃至居民節(jié)水??偟内厔?shì)是,水價(jià)格要逐步提高,分類(lèi)水價(jià)和階梯水價(jià)要穩(wěn)步推進(jìn)。但需要注意的是,水價(jià)的提高主要不是為增加供水企業(yè)或水利部門(mén)收入,而是在為理順?biāo)畠r(jià)的基礎(chǔ)上建立科學(xué)完善的水價(jià)格形成機(jī)制,并積累籌措更多水利建設(shè)資金。
除水價(jià)改革之外,各地在推進(jìn)投入機(jī)制創(chuàng)新的過(guò)程中也積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。據(jù)了解,“十一五”期間,江蘇省建立起政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、群眾參與的農(nóng)田水利建設(shè)投入新機(jī)制。在“十一五”期間全省農(nóng)田水利投入中,各級(jí)財(cái)政投入達(dá)到83%,其中省級(jí)財(cái)政投入占35%。2010年全省農(nóng)田水利建設(shè)投入56億元,其中省級(jí)財(cái)政投入20億元。此外,江蘇省在省級(jí)土地出讓金純收益用于農(nóng)業(yè)的部分,有三分之一用于農(nóng)田水利。同時(shí),還積極運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,出售農(nóng)村河道清淤土方,拍賣(mài)、租賃水面養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)權(quán),廣泛吸收社會(huì)資金,拓寬投資渠道,促進(jìn)了全省農(nóng)村水利事業(yè)的快速發(fā)展。
我們認(rèn)為,為徹底擺脫“水瓶頸”的制約,政府需要跳出農(nóng)業(yè)抓水利。因?yàn)樗粌H是農(nóng)業(yè)的水利,而且還是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的水利。這需要在水利建設(shè)的過(guò)程中,注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,從根本上破處城鄉(xiāng)分割的水務(wù)管理體制瓶頸。
完善水利投入機(jī)制突破“水瓶頸”制約
時(shí)間:2010-12-28
來(lái)源:網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)載
導(dǎo)語(yǔ):水利正在成為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域,同時(shí)也凸顯了不斷完善水利投入機(jī)制和盡早突破“水瓶頸”制約的必要性和緊迫性。
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