《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出要“在做好生態(tài)保護和移民安置的前提下積極發(fā)展水電”，突出強調(diào)了做好生態(tài)保護工作對于水電可持續(xù)發(fā)展的極端重要性，是我國今后一段時期做好水電開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護工作的重要指導思想。近期，環(huán)境保護部組織了金沙江上游、瀾滄江干流水電開發(fā)環(huán)境保護工作調(diào)研，進一步梳理了我國水電開發(fā)與環(huán)境保護的總體情況，形成了“生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌考慮、適度開發(fā)、確保底線”等原則共識，明確了我國水電開發(fā)環(huán)境管理的重點工作。

一、我國水電開發(fā)與環(huán)境保護的總體情況

      我國的水能蘊藏量居世界第一位，已建成水電的裝機容量也居世界第一位，但是目前，火電在我國能源供給中占主導地位，水電年發(fā)電量只占到能源消費總量的7％。根據(jù)應對氣候變化和污染減排要求，我國向國際社會作出了“爭取到2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15％左右，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40％～45％”的承諾，水電作為技術(shù)成熟、供應穩(wěn)定的可再生能源，應當在改善能源結(jié)構(gòu)、應對氣候變化等方面發(fā)揮更加積極的作用。

      我國水能資源蘊藏豐富的地區(qū)，往往也是自然環(huán)境良好、生態(tài)功能重要、生物物種豐富和地質(zhì)條件脆弱的地區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)敏感度較高、穩(wěn)定性相對較差。受歷史原因和認知水平的限制，水電開發(fā)在一定階段存在“保護讓位于開發(fā)”、“保護跟不上開發(fā)”的現(xiàn)象，對一些河流的水生生態(tài)、景觀環(huán)境等造成難以恢復的影響，部分河段的水電開發(fā)與生態(tài)保護的矛盾仍然非常突出。我們必須正確處理水電開發(fā)與生態(tài)保護的關(guān)系，堅持將生態(tài)優(yōu)先的原則貫穿到水電規(guī)劃開發(fā)的全過程，維護好河流的生態(tài)系統(tǒng)健康和獨特的人文自然景觀。

二、按照“生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌考慮、適度開發(fā)、確保底線”的原則，全面落實水電開發(fā)的生態(tài)保護工作

(一)生態(tài)優(yōu)先

      一是在開發(fā)理念上做到生態(tài)保護優(yōu)先。世界各國在水電建設(shè)生態(tài)環(huán)境管理方面有很多成功的經(jīng)驗，如瑞典和歐盟建立了“綠色水電”認證制度，美國開展了“低影響水壩”評估，鄰國不丹則為了保護森林植被而基本將水電站建在地下。總體來看，這些經(jīng)驗的核心就是堅持生態(tài)優(yōu)先，對我國的水電開發(fā)具有重要指導和參考意義。

      二是在制定開發(fā)規(guī)劃時做到生態(tài)優(yōu)先。河流水電開發(fā)規(guī)劃應與流域綜合規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，并同步開展規(guī)劃環(huán)評工作。水電開發(fā)規(guī)劃環(huán)評要按照生態(tài)優(yōu)先的原則，論證水電規(guī)劃擬定的開發(fā)強度、開發(fā)方式、開發(fā)時序的環(huán)境合理性，提出規(guī)劃的優(yōu)化調(diào)整方案以及生態(tài)保護對策措施，要保留必要的生態(tài)空間，避讓重要的生態(tài)敏感區(qū)。

      三是在決策過程中體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先。水電建設(shè)必須以水電開發(fā)規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評作為基本依據(jù)，科學、合理、有序地推進。對流域干支流開發(fā)與保護統(tǒng)籌考慮不夠的不開發(fā)，對流域生態(tài)系統(tǒng)影響較大的不開發(fā)，對生態(tài)環(huán)保措施不落實的不開發(fā)，對生態(tài)環(huán)境保護資金投入不足的不開發(fā)。要確保生態(tài)流量、生態(tài)措施和生態(tài)資金得到充分保障，干流水生生態(tài)系統(tǒng)功能和結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，河流健康得到整體維護。

(二)統(tǒng)籌考慮

      一要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟效益和生態(tài)效益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。要客觀和系統(tǒng)評估水電開發(fā)活動的生態(tài)環(huán)境影響。要認真對待水電開發(fā)對地區(qū)歷史文化特別是少數(shù)民族地區(qū)歷史文化帶來的影響。要讓水電開發(fā)建設(shè)成為當?shù)厝罕娒撠氈赂坏碾y得機遇。要確保流域生態(tài)安全和增強流域可持續(xù)發(fā)展能力。

      二要統(tǒng)籌考慮干支流、上下游的水電開發(fā)與生態(tài)保護問題。要做好干流開發(fā)和支流開發(fā)規(guī)劃的有機銜接，盡快建立和完善水電資源開發(fā)生態(tài)保護機制，積極開展“干流開發(fā)、支流保護”生態(tài)補償試點。要根據(jù)當?shù)厣a(chǎn)、生活、生態(tài)以及景觀需水的要求，科學確定水電站的下泄生態(tài)流量，研究制定優(yōu)化運行方式，最大限度地減輕對下游水資源利用及生態(tài)環(huán)境的不利影響。

      三要統(tǒng)籌考慮單個電站環(huán)境影響和流域水電開發(fā)累積環(huán)境影響。要進一步深化對水電站分層取水、珍稀特有魚類人工馴養(yǎng)繁殖和放流、河流生境修復等關(guān)鍵技術(shù)的研究，提高生態(tài)環(huán)境保護措施的針對性和有效性。要深入研究論證水電梯級開發(fā)對全流域的整體性、累積性生態(tài)環(huán)境影響，并從流域?qū)用嬷贫A防或減輕環(huán)境影響的對策措施，探索建立流域性的水電開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護機構(gòu)和環(huán)境管理機制。

(三)適度開發(fā)

      一是把握好流域水電開發(fā)的強度。水電開發(fā)規(guī)劃必須優(yōu)先考慮流域生態(tài)保護的需求，充分保障生態(tài)用水，滿足生物生存空間和通道等的要求。要避免水電開發(fā)超出河流生態(tài)系統(tǒng)的自我修復能力，確保河流生態(tài)系統(tǒng)功能有效發(fā)揮。

      二是把握好流域水電開發(fā)的尺度。水電開發(fā)要減少占用天然河道的長度，根據(jù)不同珍稀生物的生活習性以及人文自然景觀特征，保留充足和必要的天然河段，要防止“吃干榨盡”式的開發(fā)，避免水電開發(fā)各梯級首尾相連、河流水體湖庫化，盡最大努力來維護河流生態(tài)系統(tǒng)的健康。

      三是把握好流域水電開發(fā)的速度。要根據(jù)區(qū)域能源供給需求程度和生態(tài)環(huán)境的敏感程度，明確各水電梯級開發(fā)的先后順序。要避免干流、支流水電項目遍地開花的現(xiàn)象，積極做好水電有序開發(fā)的文章。

(四)確保底線

      一是堅持法律政策的底線。嚴禁在依法劃定的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等禁止開發(fā)的區(qū)域，國家和地方主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等確定的禁止開發(fā)區(qū)域以及瀕危、珍稀、特有保護動植物的重要生境等生態(tài)敏感區(qū)，布局水電梯級。對于可能直接導致敏感目標消失或珍稀物種滅絕的梯級電站要堅決取消。

      二是堅持公眾環(huán)境權(quán)益的底線。水電開發(fā)要重視公眾參與，強化社會監(jiān)督，充分尊重和保障廣大人民群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和受益權(quán)。對涉及公眾環(huán)境權(quán)益的水電開發(fā)規(guī)劃和水電項目，應當采取便于公眾知悉的方式，公開有關(guān)信息，充分聽取公眾意見。

      三是堅持流域生態(tài)系統(tǒng)健康的底線。水電開發(fā)必須維護好河流生態(tài)系統(tǒng)的功能的整體性和河流健康穩(wěn)定，減少梯級開發(fā)對生態(tài)系統(tǒng)的擾動和破壞，要為子孫后代留下一片發(fā)展的空間，確保河流水電開發(fā)的可持續(xù)和對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐能力。

三、切實強化水電開發(fā)環(huán)境管理工作

(一)做好流域水電開發(fā)規(guī)劃環(huán)評的管理

      要積極推動有關(guān)部門和地方搭建流域綜合規(guī)劃平臺，發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評對流域水電開發(fā)規(guī)劃的指導作用。對環(huán)境承載能力較強的地區(qū)，可對水電資源進行重點開發(fā)；對條件復雜、環(huán)境敏感的河流或河段，要考慮現(xiàn)階段減緩不利環(huán)境影響的技術(shù)和能力，慎重規(guī)劃開發(fā)水電資源；對部分生態(tài)脆弱地區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)，要根據(jù)功能定位，實行限制開發(fā)；對國家級自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)及其他具有特殊保護價值的地區(qū)，原則上禁止開發(fā)水電資源。

(二)嚴格水電建設(shè)項目的環(huán)境準入

      水電項目的“三通一平”相關(guān)工程環(huán)評和水電項目環(huán)評必須以流域水電開發(fā)規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評為依據(jù)。要加強環(huán)境保護設(shè)計，特別要落實好低溫水、魚類保護、陸生珍稀動植物保護、施工期水土保持和移民安置等環(huán)境保護措施，落實生態(tài)流量，確保相關(guān)保護措施的有效性，最大限度地減小水電建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的不利影響。要做好水電建設(shè)項目環(huán)評的公眾參與，對生態(tài)影響問題突出、公眾反映強烈的水電規(guī)劃所涉及的項目，應慎重審批其環(huán)評文件。

(三)加強水電項目建設(shè)全過程監(jiān)管

      水電建設(shè)項目必須嚴格執(zhí)行環(huán)境保護設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用的環(huán)境保護“三同時”制度，同步進行環(huán)境保護總體設(shè)計、招標設(shè)計、技術(shù)施工設(shè)計，制定并落實施工期環(huán)境監(jiān)理計劃。工程竣工后，應按規(guī)定程序申請環(huán)保驗收，驗收通過后工程方能投入正式使用。要研究制定電站優(yōu)化運行方式，積極推進建立重點流域水電開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護機構(gòu)和管理制度。

(四)深入開展水電開發(fā)環(huán)境影響的基礎(chǔ)研究

      加強流域生態(tài)的基礎(chǔ)調(diào)查和研究工作，開展綜合、系統(tǒng)性的流域動植物及生境調(diào)查，建立河流生態(tài)監(jiān)測體系，推動開展流域生態(tài)保護規(guī)劃。開展已建電站的環(huán)境影響后評價和流域水電開發(fā)的回顧性評價研究，開展在建電站的環(huán)境影響跟蹤監(jiān)測，研究水電開發(fā)對相關(guān)區(qū)域、流域生態(tài)系統(tǒng)的整體影響，為流域后續(xù)規(guī)劃實施和優(yōu)化開發(fā)提供經(jīng)驗借鑒，對水電開發(fā)的環(huán)境管理進行持續(xù)改進。