本應(yīng)早日成型的電力市場(chǎng)化，是怎樣一步步走向公眾期待的反面？行政權(quán)力的鞏固與延伸，又有著哪些自然承續(xù)與博弈過程？

　　十年前，國(guó)務(wù)院發(fā)布有關(guān)電力體制改革的5號(hào)文，開啟了以市場(chǎng)化為方向的電力改革，并首先完成了廠網(wǎng)分開。廠網(wǎng)分開實(shí)現(xiàn)了發(fā)電側(cè)多主體競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，在體制上做好了進(jìn)一步市場(chǎng)化的準(zhǔn)備，但十年來(lái)電量、電價(jià)和項(xiàng)目投資三項(xiàng)主要經(jīng)營(yíng)要素，仍由不同的部門分頭掌控著。雖然分別都曾向市場(chǎng)化方向做過改革的努力，但改革的結(jié)果是三項(xiàng)行政審批機(jī)制的愈加固化，一些環(huán)節(jié)上行政管理的力度更大，幅度更寬，程度更深。

　　在此，我們簡(jiǎn)單回顧一下這三項(xiàng)機(jī)制是如何從市場(chǎng)化方向走向了行政化，以此作為對(duì)5號(hào)文的十周年紀(jì)念與反思。

　　電量分配之變

　　2000年6月，朱镕基對(duì)二灘水電站有關(guān)情況的批示普遍被認(rèn)為直接觸發(fā)了2002年電力體制改革，而二灘電站的矛盾即直接表現(xiàn)在發(fā)電上網(wǎng)電量分配機(jī)制上。

　　在廠網(wǎng)分開之初的一段時(shí)間內(nèi)，由于市場(chǎng)沒能建立，上網(wǎng)電量分配仍由各級(jí)調(diào)度機(jī)構(gòu)實(shí)際掌握。作為電網(wǎng)公司的一個(gè)部門，各級(jí)調(diào)度機(jī)構(gòu)在電量分配中很自然地傾向采用購(gòu)電成本最低原則，大量老、小機(jī)組由于沒有財(cái)務(wù)費(fèi)用電價(jià)普遍低于新、大機(jī)組，從而普遍出現(xiàn)電量分配上大小機(jī)組之間的倒掛，系統(tǒng)效率遭受損失，調(diào)度不公的抱怨也大量存在。

　　為此，新成立的電監(jiān)會(huì)花費(fèi)了巨大的精力推行"三公調(diào)度"監(jiān)管。與此同時(shí)，在發(fā)電企業(yè)要求政府主持公道的呼吁下，各省地方政府順勢(shì)從調(diào)度機(jī)構(gòu)手中拿走了年度上網(wǎng)電量分配權(quán)，將以往的非約束性年度預(yù)控目標(biāo)逐步變?yōu)榱思s束性年度電量指標(biāo)。一些地方進(jìn)一步將年度電量指標(biāo)分解為基數(shù)電量和非基數(shù)電量，對(duì)非基數(shù)電量進(jìn)行各種形式的降價(jià)收購(gòu)。在基數(shù)電量分配上，初期各地普遍采用了"大平均分配"的安排方式，大小機(jī)組倒掛的問題有一定的好轉(zhuǎn)。但仍普遍存在高效大機(jī)組產(chǎn)能閑置現(xiàn)象，為此，2007年國(guó)家發(fā)布《節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法（試行）》，要求部分省開展按能耗調(diào)度試點(diǎn)，非試點(diǎn)省則全面推行差別電量計(jì)劃。

　　由于利益補(bǔ)償機(jī)制難以建立和實(shí)施，節(jié)能發(fā)電調(diào)度未能獲得有效推進(jìn)，但差別電量計(jì)劃政策卻無(wú)論在試點(diǎn)省還是非試點(diǎn)省，均很快得以全面推行。所以《節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法》目前在客觀上起到的最大作用，是為地方政府多年來(lái)沒有政策依據(jù)的行政分配電量的做法提供了政策依據(jù)。

　　至此，我國(guó)的發(fā)電上網(wǎng)電量分配機(jī)制，從一體化時(shí)期的完全內(nèi)部自行分配模式，逐步轉(zhuǎn)變到了廠網(wǎng)分開后的完全行政分配模式。

　　標(biāo)桿電價(jià)輪回

　　從上世紀(jì)80年代出現(xiàn)獨(dú)立發(fā)電企業(yè)開始，我國(guó)上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制經(jīng)歷了還本付息電價(jià)、經(jīng)營(yíng)期電價(jià)和標(biāo)桿電價(jià)三個(gè)階段。到1997年，原本才用的還本付息電價(jià)改為經(jīng)營(yíng)期電價(jià)，將電價(jià)測(cè)算基礎(chǔ)從經(jīng)營(yíng)期改為還貸期，并設(shè)定了一些成本標(biāo)桿，一定程度抑制了發(fā)電建造成本的飆升態(tài)勢(shì)，但還是"一機(jī)一價(jià)"。

　　廠網(wǎng)分開之后，新上發(fā)電項(xiàng)目呈井噴之勢(shì)，價(jià)格主管部門已無(wú)從一一核價(jià)，于是，分省標(biāo)桿電價(jià)應(yīng)運(yùn)而生。標(biāo)桿電價(jià)一改以往對(duì)每個(gè)項(xiàng)目建成之后，依建造成本個(gè)別定價(jià)的事后定價(jià)機(jī)制，為提前向社會(huì)公布價(jià)格水平的事前價(jià)格機(jī)制，穩(wěn)定投資者預(yù)期，為投資決策提供明確的價(jià)格信號(hào)。

　　但是，隨著這幾年燃、運(yùn)成本不斷上漲，而標(biāo)桿電價(jià)又是采用一部制電量電價(jià)形式，發(fā)電企業(yè)全部成本回收都?jí)涸谝粋€(gè)價(jià)格上，迫使標(biāo)桿電價(jià)不得不擔(dān)當(dāng)"煤電聯(lián)動(dòng)"的作用而要不斷調(diào)整價(jià)格水平，從而使得標(biāo)桿電價(jià)從事前價(jià)格機(jī)制又退化為事后定價(jià)機(jī)制，失去了其作為投資決策價(jià)格信號(hào)的作用。而且由于是全電價(jià)聯(lián)動(dòng)，在發(fā)電利用小時(shí)波動(dòng)，銷價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺失，以及宏觀調(diào)控等因素干擾，煤電聯(lián)動(dòng)也只實(shí)施了兩次便停了。

　　這樣，本應(yīng)固定的標(biāo)桿電價(jià)，最終便成了不定的"浮標(biāo)"；本應(yīng)透明自動(dòng)的煤電聯(lián)動(dòng)，最終變成了模糊的不定期電價(jià)調(diào)整。

　　核準(zhǔn)制外衣

　　自2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》后，期待中的流程簡(jiǎn)化并未出現(xiàn)。審批制時(shí)，項(xiàng)目經(jīng)投資主管部門審批通過即獲得合法性；而在核準(zhǔn)制下，須獲得項(xiàng)目建設(shè)的所有行政許可，投資主管部門才會(huì)予以核準(zhǔn)。所以，核準(zhǔn)制在許可程序上的實(shí)質(zhì)變化是，將以往一家審批改為多家審批。

　　為取得完整的核準(zhǔn)申報(bào)材料，項(xiàng)目申請(qǐng)單位必須大大加強(qiáng)前期工作深度，才能達(dá)到有些部門的新門檻要求。作為投資金額巨大、前期工作繁密的電力項(xiàng)目，為取得核準(zhǔn)所需的全部支持性文件，所需投入的人力和費(fèi)用均比審批制時(shí)期要大得多。而這些投入隨時(shí)可能會(huì)因后續(xù)任一環(huán)節(jié)未獲通過而付諸東流，企業(yè)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大大超過審批制時(shí)期。而企業(yè)為了應(yīng)對(duì)項(xiàng)目可能不能獲得核準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)，往往還要加大項(xiàng)目的儲(chǔ)備，及早進(jìn)入到更多項(xiàng)目的前期工作中去，同時(shí)也常常出現(xiàn)多個(gè)投資主體同時(shí)進(jìn)入一個(gè)項(xiàng)目的情況。

　　為了控制項(xiàng)目前期投入的風(fēng)險(xiǎn)，防止重復(fù)投入，投資主管部門于是在項(xiàng)目全面深入開展前期工作之前，設(shè)置了一個(gè)"同意開展前期工作"的批復(fù)環(huán)節(jié)，即業(yè)界俗稱的"路條"。雖然在任何正式文件中都沒有正式名分，但在現(xiàn)實(shí)中，路條已成為事實(shí)上的項(xiàng)目通行證，有了路條就有了合法身份。

　　同時(shí)在現(xiàn)行電價(jià)和電量機(jī)制下，每個(gè)有合法身份的電廠投產(chǎn)即可自動(dòng)獲得與其他機(jī)組相同的價(jià)格和大致相同的市場(chǎng)份額（這似乎是電力工業(yè)獨(dú)有的特點(diǎn)），這使得國(guó)有發(fā)電企業(yè)在行業(yè)排名激勵(lì)下，拋開市場(chǎng)實(shí)際跑馬圈地，將項(xiàng)目可批性代替可行性，大量項(xiàng)目申請(qǐng)涌向主管部門；主管部門面對(duì)項(xiàng)目阻塞關(guān)口，不得不拉長(zhǎng)審批鏈。漫長(zhǎng)的審批鏈又迫使大量項(xiàng)目未批先建、邊批邊建；大量違規(guī)項(xiàng)目反復(fù)出現(xiàn)，成為行業(yè)發(fā)展的常態(tài)。

　　求解市場(chǎng)化

　　分開來(lái)看，在電量、電價(jià)和項(xiàng)目三大要素的管理上，都做出過擺脫行政審批管理模式的巨大努力，可現(xiàn)實(shí)情況卻是三項(xiàng)行政審批機(jī)制之間似乎打了一個(gè)死結(jié)，誰(shuí)也無(wú)法先行退出，行政管理似乎還"不得不"不斷加強(qiáng)；但仔細(xì)分析可以看出，撇開部門權(quán)力和利益的因素之外，要找到解開這個(gè)死結(jié)的線頭并不難，這個(gè)線頭就是發(fā)電容量電價(jià)的獨(dú)立。

　　首先在電量分配上，如果容量電價(jià)獨(dú)立，且基本覆蓋發(fā)電建造成本，則電量電價(jià)基本反映煤耗和燃料成本，電量分配就不會(huì)再在公平和效率之間輾轉(zhuǎn)糾結(jié)了，即使嚴(yán)格按能耗調(diào)度，發(fā)電企業(yè)之間的利益分配也不至過于失衡。

　　即使一段時(shí)間內(nèi)電量電價(jià)形成仍由政府制定，煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制也可以做到更透明、更精準(zhǔn)，也可聯(lián)動(dòng)得更頻繁些；條件成熟時(shí)，發(fā)電電量電價(jià)既可以通過大用戶直接交易產(chǎn)生，也可以通過電量集中交易平臺(tái)產(chǎn)生。

　　最后在項(xiàng)目審批上，在發(fā)電容量電價(jià)獨(dú)立之后，電力平衡的責(zé)任主體實(shí)際上和發(fā)電容量的購(gòu)買主體相統(tǒng)一了；在用戶選擇放開之前，各地電網(wǎng)公司作為單一購(gòu)電代理方實(shí)際上成為本地電力平衡的責(zé)任主體。電力項(xiàng)目在取得必要的環(huán)境評(píng)估許可和安全評(píng)估許可之后，獲得容量購(gòu)買合同即可自主決策投資建設(shè)，項(xiàng)目審批的重任即可放下。對(duì)于重大電力項(xiàng)目，則可在中央政府的統(tǒng)一規(guī)劃之下，通過統(tǒng)一的環(huán)境和安全評(píng)價(jià)及可行性研究，以招標(biāo)形式產(chǎn)生容量電價(jià)，并同時(shí)確定投資建設(shè)主體和項(xiàng)目的進(jìn)入時(shí)點(diǎn)。