3月9日上午，全國(guó)政協(xié)分組討論立法法修正案草案。在經(jīng)濟(jì)界別的討論中，全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委副主任、國(guó)家能源局原局長(zhǎng)吳新雄率先發(fā)言。

吳新雄認(rèn)為，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有能源法律體系與能源行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀已經(jīng)不相適應(yīng)，應(yīng)抓緊出臺(tái)《能源法》，修訂《電力法》。特別是當(dāng)前分布式電源接入規(guī)模擴(kuò)大，區(qū)域電網(wǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，舊有的法律法規(guī)成為能源發(fā)展的障礙。

在一旁的全國(guó)政協(xié)委員、中電投總經(jīng)理陸啟洲不斷插話，“目前國(guó)內(nèi)有《電力法》，但沒(méi)有《能源法》?，F(xiàn)有的法律法規(guī)甚至與政府部門簡(jiǎn)政放權(quán)的精神相矛盾，已有的法律條文也沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行。”

例如，國(guó)家支持清潔能源發(fā)展，簡(jiǎn)化分布式光伏電站備案核準(zhǔn)流程，但按照《電力法》規(guī)定個(gè)人售電必須持供電營(yíng)業(yè)許可證；《可再生能源法》提出可再生能源全額收購(gòu)制，但實(shí)際上優(yōu)先調(diào)度清潔能源的規(guī)定并未執(zhí)行。

2014年6月中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議在研究能源安全戰(zhàn)略時(shí)，提出建立健全能源法治體系，啟動(dòng)能源領(lǐng)域法律法規(guī)立改廢工作。需要修訂的法律法規(guī)包括，能源法、電力法、石油天然氣、原子能法、能源監(jiān)管條例等。

曾任國(guó)家電監(jiān)會(huì)主席的吳新雄更是坦言，在能源監(jiān)管上，監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管部門的權(quán)限沒(méi)有法律上的保障，出現(xiàn)能源監(jiān)管無(wú)法可依的尷尬狀況。

《電力法》修改八稿仍無(wú)進(jìn)展

現(xiàn)行《電力法》在1995年12月28日由全國(guó)人大通過(guò)，自1996年4月1日起施行。這部在上世紀(jì)頒發(fā)的《電力法》，諸多條款已經(jīng)與能源行業(yè)發(fā)展需要、能源改革的方向矛盾。

為鼓勵(lì)分布式能源發(fā)展，國(guó)家能源局在2013年出臺(tái)《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》。辦法提出，“在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等相對(duì)獨(dú)立的供電區(qū)同一組織建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，余電上網(wǎng)部分可向該供電區(qū)內(nèi)其他電力用戶直接售電。”

但是按照《電力法》規(guī)定，“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)。”這意味，分布式光伏項(xiàng)目直接售電屬于違法；也與電力體制改革放開(kāi)售電側(cè)、增加市場(chǎng)主體的精神不符合。

全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家能源局副局長(zhǎng)王禹民，自2004年開(kāi)始，王禹民任國(guó)家電監(jiān)會(huì)副主席，2013年能源局與電監(jiān)會(huì)合并后擔(dān)任現(xiàn)職。在他的工作分工中，涉及能源改革和法律修訂工作。

王禹民在會(huì)上直言，因?yàn)榉刹荒艿玫叫抻啠?ldquo;這些年，在我們手里出來(lái)的改革方案都是違法的。但法律修訂又非常糾結(jié)，《電力法》修改已經(jīng)第八稿。”

電力體制改革推崇電力市場(chǎng)化，“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”的規(guī)定與電改思路相悖。言外之意，如果法律不修改，改革實(shí)際上等同于違法。

王禹民說(shuō)：“法律修訂過(guò)程中，最大問(wèn)題是每個(gè)主管部門都想把自己的利益寫(xiě)進(jìn)法律，不同部門的利益難以不統(tǒng)一。按照當(dāng)前的法律制定方法，《能源法》、《電力法》出了很多稿，但一稿都出不來(lái)。”

一位參與立法工作的律師感嘆道，“在部門職權(quán)掣肘的背景下，如果依靠部門立法、專家修正立法，實(shí)在難以有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在立法討論過(guò)程中，缺少可以權(quán)威部門統(tǒng)籌。”

能源局官方信息顯示，最近一次《電力法》修訂會(huì)議是在2014年6月3日。國(guó)家能源局法制和體制改革司組織，發(fā)改委法規(guī)司、運(yùn)行局、能源局電力司等部門參加。

《能源法》長(zhǎng)期缺位

在當(dāng)天的小組討論上，王禹民反問(wèn)道，“本部門能不能不制定自己的法律？我分管電力系統(tǒng)十幾年，如果直接參與法律制定，難免會(huì)對(duì)本系統(tǒng)有一些保護(hù)。”

吳新雄認(rèn)為，《電力法》修訂進(jìn)展緩慢的另一個(gè)原因是，“牽頭單位不斷變化”。隨著能源管理體制和電力體制變化，《電力法》修訂主體不斷變化，從電力部到國(guó)家電力公司，再到電監(jiān)會(huì)、能源局，修訂的思路也不斷調(diào)整。

針對(duì)能源法律體系存在的問(wèn)題，全國(guó)政協(xié)委員、中電國(guó)際董事長(zhǎng)李小琳專門向全國(guó)政協(xié)提交《關(guān)于加快完善國(guó)家能源法律法規(guī)體系的建議》。目前，我國(guó)《能源法》長(zhǎng)期缺位、已有的部分法律內(nèi)容亟需修訂、一些重要的單行法尚缺失、能源管理行政措施多市場(chǎng)手段少。

李小琳認(rèn)為，由于《能源法》缺位，導(dǎo)致我國(guó)能源領(lǐng)域綜合性、全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題長(zhǎng)期依靠各部門的行政協(xié)調(diào)，缺乏法律層面的有效調(diào)整；已有的能源法律法規(guī)之間缺少統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)，存在彼此重疊、標(biāo)準(zhǔn)不一或互相牽制的情況，操作性和執(zhí)行效率受到制約。

同時(shí)，石油天然氣、原子能、核電、能源監(jiān)管、能源公用事業(yè)等領(lǐng)域還沒(méi)有相應(yīng)的能源單行法，能源管理實(shí)踐中一些行之有效的成熟政策也不能及時(shí)上升為法律和行政法規(guī)。

李小琳建議在國(guó)家能源局成立聯(lián)合工作組，在更高層面成立領(lǐng)導(dǎo)小組，做好頂層設(shè)計(jì)和部門協(xié)同，與全國(guó)人大對(duì)口部門確定好“十三五”和中長(zhǎng)期能源立法計(jì)劃。盡早完成《能源法》的制定工作，按照“十三五”和中長(zhǎng)期能源立法計(jì)劃，制定時(shí)間表，做好立改廢。