2016年1月15日，一份由五大國字頭新能源企業(yè)聯(lián)署的意見函被遞交到了國家發(fā)改委。五大新能源國企上書國家發(fā)改委反映的主要內(nèi)容是：對2016年甘肅新能源企業(yè)參與電量直接交易意見及建議。

該意見直陳：2016年甘肅省給新能源的發(fā)電量僅有50億千瓦時，其余的發(fā)電量，全靠與大用戶簽訂直購電量，或者與各企業(yè)的自備電廠簽訂發(fā)電權置換交易完成。

這種政策在2015年已有所實施，在已進行的交易中，新能源企業(yè)將區(qū)域標桿電價全部讓出，僅得國家補貼，方可獲得部分發(fā)電權，“形成國家補貼新能源、新能源讓出電價，清潔能源補貼污染企業(yè)、高耗能企業(yè)的怪圈”。“就這么說吧，相當于一年下來，企業(yè)連貸款利息都還不上，”上述一家新能源企業(yè)負責人解釋稱，“這樣下去，以后誰還會再投資新能源建設?”

據(jù)調(diào)查了解，這五大國有新能源公司聯(lián)名上書國家發(fā)改委的背后，牽扯到的是中國風電業(yè)的一個陳年舊疴——棄風限電。逐年攀升的棄風率所謂棄風限電是指在風機設備狀態(tài)正常、風也很大的情況下，由于電網(wǎng)消納等原因，不讓風電場發(fā)電。實際上，棄風問題是伴隨著中國風電企業(yè)的發(fā)展愈演愈烈。

而據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，2015年棄風率無疑是最嚴重的一年。甘肅一家新能源公司負責人透露，2014年之前，他們的平均棄風率在20%左右，但進入2015年以來，棄風率直線上揚：1至5月，平均棄風率達30%。進入6月后，平均棄風率都在50%以上，最高的7月達到65.7%。

據(jù)該負責人透露，粗略估算，僅其所在的企業(yè)2015年因棄風限電造成的收入損失約為2.9億元。另一家寧夏新能源企業(yè)負責人說，寧夏的情況也并不樂觀。他所在的公司從2015年9月起，棄風率開始持續(xù)上漲，9月的棄風率為12.68%，10月已漲至36.5%，11月為62%，12月已經(jīng)達到90%。“棄風90%，就是一個風電場有30臺風機，只允許開3臺;如果這個風場是裝機10萬千瓦，那就要白白損失9萬千瓦。”這位企業(yè)負責人解釋。

國家能源局公布的數(shù)據(jù)證明，高棄風率在2015年的確不是偶發(fā)現(xiàn)象。據(jù)《2015年上半年全國風電并網(wǎng)運行情況》，2015年上半年，全國平均棄風率達15.2%，同比上升6.8個百分點。其中，棄風率最高的三個地區(qū)依次是吉林(42.96%)、甘肅(30.98%)和新疆(28.82%)。“2015年應該是史上棄風率最高的一年。”

中國風能協(xié)會秘書長秦海巖表示，“發(fā)改委能源局的官方數(shù)據(jù)還沒有發(fā)布，我們業(yè)內(nèi)估計，全年總棄風電量約為350億度電，直接經(jīng)濟損失超過180億元。全年的棄風損失幾乎抵消了2015年全年新增裝機的社會經(jīng)濟效益。”

然而，真正令業(yè)界震動的是，2015年如此高的棄風率并非是由于技術原因，而更多是由于政策原因。“之前風場也會棄風，但一般屬于主動棄風，主要是出于技術或者安全原因。”上述甘肅新能源企業(yè)負責人介紹，“但是2015年不一樣了，是明明可以發(fā)電，風呼呼刮，但卻不允許你發(fā)電。”

質(zhì)疑地方政府違法“不允許發(fā)電”是以要求新能源企業(yè)參與電量交易的形式出現(xiàn)的。

以甘肅為例，2015年，甘肅省政府和發(fā)改委先后推出了三條政策，要求新能源企業(yè)參與電量直接交易。2015年6月，甘肅省發(fā)改委發(fā)布了《關于開展2015年新能源直接交易試點的通知》。

這份編號為甘發(fā)改商價【2015】674號的文件將這項政策的初衷表述為：“為進一步推進電力市場化改革，促進省內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”“但事實上這種政策并不能促進新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。”上述甘肅新能源企業(yè)表示。

該企業(yè)負責人進一步解釋說：“直接交易”的含義是，一個新能源發(fā)電場想要發(fā)電，必須先參加交易，找到用戶，“人家買多少，才能發(fā)多少”;同時，交易價格也必將低于國家規(guī)定的標桿電價，因為“報價高，沒競爭力，沒人買啊”。根據(jù)2006年開始實施的《可再生能源法》：電網(wǎng)應當全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，并為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務。

“但現(xiàn)在變成了不僅不全額收購，而且新能源企業(yè)連標桿電價都拿不到，要賤賣，才能發(fā)電。”另一家風電企業(yè)透露，甘肅省的標桿電價是每度電價0.325元，風電正常上網(wǎng)后，算上國家補貼，每度收入是0.54元。但在直接交易中，這家風電企業(yè)最終的平均交易價格只有0.246元/千瓦時，算上國家補貼，每度電收入為0.461元，相當于每發(fā)一度電，便直接虧損7分錢，這還不算運營成本和設備折舊。

2015年11月，甘肅省能源監(jiān)管辦發(fā)布了第二個針對新能源企業(yè)的通知。這份編號為甘監(jiān)能市場【2015】163號的通知表示，將在2016年拿出中國鋁業(yè)的蘭州分公司和玉門油田分公司的自備電廠總共20.3億千瓦時的電量，由全省各家新能源公司申報電量，最終在甘肅能源辦監(jiān)管下“撮合交易”。

由于傳統(tǒng)企業(yè)的自備電廠通常都是火電廠，這種交易通常被稱為“風火電發(fā)電權交易”，即風電企業(yè)為獲得發(fā)電的權力，要先從火電企業(yè)購買發(fā)電量，而火電企業(yè)依靠交易發(fā)電權，就可以獲得收入。緊接著，2015年12月中旬，甘肅省發(fā)改委又推出了“甘肅省2016年電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易”政策。在這個政策中，新能源企業(yè)不僅要依靠和電力用戶交易獲得發(fā)電權，在交易過程中，還要和火電企業(yè)去競爭價格。

“這些政策的本質(zhì)都是一樣的，”秦海巖表示，“地方政府違法!”“新能源企業(yè)本來依法擁有優(yōu)先全額發(fā)電上網(wǎng)的權力，但是現(xiàn)在既不優(yōu)先，又不全額，還強迫企業(yè)去買發(fā)電權。”他說，“可是新能源發(fā)電項目的預算、規(guī)劃、貸款，都是有法律規(guī)定的，現(xiàn)在突然全不算數(shù)了，導致企業(yè)虧損運營，首先是違反了《可再生能源法》;其次是地方政府不講誠信，這樣下去，誰還敢再做投資?”

類似政策不只出現(xiàn)在甘肅。上述寧夏新能源企業(yè)負責人透露，從2015年12月中旬開始，寧夏經(jīng)信委和寧夏電網(wǎng)中心也召開類似會議，提出2016年拿出60億千瓦時的外送電量，由西北五省的新能源企業(yè)與火電公司一同進行市場競價，價低者得。對于是否參與交易，這位負責人透露，企業(yè)的心態(tài)比較矛盾：不參加，可能就沒有發(fā)電權;參加，卻也無法獲得合理的收入。

他透露，2015年下半年，寧夏電力公司已組織過兩次新能源外送競價交價，總計2億千瓦時，最終交易掛牌價僅為0.19元/千瓦時和0.24元/千瓦時，分別比寧夏的標桿電價0.2771元/千瓦時低了8.7分和3.7分。

他預計2016年新的競價并不會有利于新能源企業(yè)。果然，12月17日，他收到了一份《2016年西北送山東(銀東直流)大用戶直接交易公告》，在為這項交易召開的后續(xù)會議上，組織者動員新能源企業(yè)委托電網(wǎng)公司代理，以“0”標桿電價參與交易。這意味著，新能源企業(yè)讓出全部標桿電價，僅得國家補貼電價，才能獲得發(fā)電權。

這位負責人說，這個政策在寧夏省內(nèi)新能源企業(yè)中引起了強烈不滿，一位新能源公司老總直接在會議上公開朗誦了《中華人民共和國可再生能源法》，“他連第幾號主席令、第幾章、第幾款這些都念了，我們不敢吱聲兒，就拼命給他鼓掌。”

利益分配問題經(jīng)濟下滑導致全社會用電需求減弱，無疑是2015年棄風率創(chuàng)紀錄的一個重要原因。根據(jù)國家能源局1月18日發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年，中國全社會用電量55500億千瓦時，同比增長僅有0.5%，相較于2014年下滑3.3個百分點，并且成為1974年以來的最低水平。另據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會于2015年12月發(fā)布的《2015年1-11月份電力工業(yè)運行簡況》，在棄風率較高的2015年11月，有11個省份全社會用電量增速為負，其中增速低于-5%的省份全部是風電資源富足的西北省份：甘肅、新疆、青海和云南。

在2015年年底國家電網(wǎng)公司發(fā)布的《國家電網(wǎng)2015年新能源運行消納情況》中，還將部分原因歸結為跨省跨區(qū)輸送通道能力不足的剛性約束。這份消納情況直接列舉了甘肅省的情況：甘肅酒泉風電基地裝機規(guī)模已超過1200萬千瓦、太陽能發(fā)電近600萬千瓦，但用于支持這些電力外送的酒泉-湖南特高壓直流工程直至2015年5月方核準建設開工，預計2017年才能投產(chǎn)，外送通道建設滯后于發(fā)電設施2至3年。

在業(yè)內(nèi)人士看來，這些都只是客觀原因。根本原因還是目前依然以計劃為主導的電力市場體制，以及中國電力市場尚未形成有序的競爭體制。“首先，中國多年的計劃經(jīng)濟延續(xù)至今，形成的一個意識和習慣是：優(yōu)先保證火電的發(fā)電量;其次，由于新能源發(fā)電有一定的不確定性，比如風電，有風才能發(fā)電。”秦海巖說，“所以，目前形成的一個現(xiàn)象是，雖然《可再生能源法》規(guī)定了要優(yōu)先保障可再生能源的發(fā)電上網(wǎng)，但各地政府和電網(wǎng)在做電量計劃時，只有火電的計劃電量，而沒有風電、光電等新能源的計劃電量。火電擁有了事實優(yōu)先的地位。”新能源發(fā)電量目前在全國總發(fā)電量中占比只有4%，在經(jīng)濟增速強勁、全社會用電需求量大時，這種體制不會給新能源發(fā)電項目造成過大沖擊;可一旦出現(xiàn)經(jīng)濟下滑、用電動力減弱，慣有的“保火電”意識，便會直接威脅新能源發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟效益?？陀^地看，在全社會用電量同比增長僅有0.5%的背景下，不只是風電企業(yè)的棄風限電率達到歷史新高，各類型發(fā)電企業(yè)的平均發(fā)電小時均出現(xiàn)了大幅下滑。

據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會于2015年12月發(fā)布的《2015年1-11月份電力工業(yè)運行簡況》，全國風電設備平均利用小時數(shù)同比下降了74小時。然而全國火電設備的平均利用小時數(shù)同比下降得更多，達355小時，降幅比2014年同期擴大了94小時，在火電利用小時同比下降的28個省份中，下降最多的云南和福建甚至超過了900小時。“火電企業(yè)的體量比較大，因此，地方政府首先要面對的是火電企業(yè)效益下滑的問題。

火電企業(yè)同時還牽扯到相關行業(yè)的稅收、就業(yè)及由此帶來的社會穩(wěn)定問題。”一位不愿具名的業(yè)內(nèi)專家表示，“也要看到，在大家都吃不飽的情況下，這是一個在錯誤的框架內(nèi)不得已而為之的辦法。”

寧夏的情況或許可以作為注腳。據(jù)媒體報道，為進一步拉動煤炭增長，寧夏地方政府促成神華寧煤集團與區(qū)內(nèi)16家電力企業(yè)簽訂電煤合同，總量為2790萬噸。在一篇題為《寧夏經(jīng)濟升級版的破局路徑》中，區(qū)經(jīng)濟和信息化委員會相關負責人介紹的經(jīng)驗之一為：加大電煤合同兌現(xiàn)考核力度，確保區(qū)內(nèi)電廠每天消化寧煤8萬噸。但一些地方政府的做法超出了新能源企業(yè)的接受范圍。

一份云南省工業(yè)和信息化委員會下發(fā)的《2015年11月和12月風電火電清潔能源置換交易工作方案通知》顯示，云南省工信委要求：因火電企業(yè)經(jīng)營困難，2015年11月、12月，風電場發(fā)電量要按一定置換比例，將風電企業(yè)的電費收入，按國家批復火電電價的60%支付給火電企業(yè)。國家能源局新能源和可再生能源司副處長李鵬的總結很直接。

在2015北京國際風能大會的開幕講話中，他公開表示：風電消納“不是技術問題，更多是利益分配問題”。2015年11月30日，國家主席習近平在氣候變化巴黎大會上發(fā)表主旨演講中也表示：中國將實施優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，構建低碳能源體系，并將盡力達到2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右。“雖然需要付出艱苦的努力，但我們有信心和決心實現(xiàn)我們的承諾。”

在秦海巖看來，能否從制度上解決棄風、棄光的問題，是能否兌現(xiàn)這一承諾的關鍵環(huán)節(jié)。事實上，棄風限電現(xiàn)象已經(jīng)引起了國家層面的重視。李鵬在2015北京國際風能大會上公開表示：風電“十三五”規(guī)劃的重點不是裝機和并網(wǎng)目標，而是保持政策的穩(wěn)定性，并重點解決棄風限電問題;否則，裝機量增加，發(fā)電量不增長，將造成投資浪費，“整個行業(yè)的發(fā)展沒有意義”。

李鵬在接受采訪時稱，電力體制改革涉及方方面面，2015年棄風現(xiàn)象創(chuàng)歷史新高，原因也比較復雜，國家發(fā)改委正在研究解決辦法。2015年12月31日，國家能源局起草下發(fā)了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法(征求意見稿)》。雖然尚在征求意見中，但一些條款已開始向新能源企業(yè)傾斜。比如：將可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目年發(fā)電量劃分為“保障性收購電量部分”和“市場交易電量部分”，各地電網(wǎng)要優(yōu)先安排保障性收購部分，如因調(diào)度安排等原因導致沒有優(yōu)先收購，要對可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目給予補償。

上述多家新能源企業(yè)表示，如這一管理辦法能夠落實，將有效緩解目前的困局。據(jù)了解，目前各地新能源企業(yè)直接參與電量交易及風火電發(fā)電權交易政策，已被緊急叫停，但新的政策仍未公布。

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